¿Puede la regionalización reducir los desequilibrios territoriales de Argentina?

 

 

Pedro R. Castillo

Julio 2006

 

"la región no es una perspectiva totalizante sino apenas un subsistema en el tratamiento global de los problemas de Estado y sociedad"

PEDRO FRIAS[1].

 

Introducción

 

En este trabajo se exponen los principales factores que determinaron las fases del proceso de integración subnacional en Argentina en su intento de superar las limitaciones al desarrollo regional. En los casos vigentes, como Región Centro y Norte Grande, se visualiza su creciente institucionalización, participación público-privada y relaciones exteriores a través de misiones comerciales o acuerdos institucionales.

 

La participación de los actores económicos y sociales en la definición de la integración de regiones concertadas, puede potenciar el sentimiento de pertenencia y la solidaridad interprovincial para avanzar en el desafío que implica un desarrollo económico equitativo. En este sentido se deberían elaborar estrategias conjuntas, mediante la participación de los gobiernos locales, organizaciones de productores y del tercer sector, orientando en todos los casos, las demandas concretas a los niveles de responsabilidad correspondientes (Nacional, Regional, Provincial o Municipal). La continuidad de este proceso en el tiempo, además de contribuir al manejo de la problemática regional mediante la coordinación de acciones y articulación de políticas públicas, podría ser un ámbito de acción para reducir las desigualdades sociales y territoriales en un nivel intermedio entre el provincial y nacional. Los resultados concretos que muestren estas regiones en su accionar, servirán para determinar si estos acuerdos logran superar las restricciones internas y externas al desarrollo regional argentino.

 

Las Regiones Concertadas en Argentina (1984/2006)

 

Las regiones, producto de la concertación política, constituyen el comienzo de un proceso de integración que busca dar respuesta a la necesidad de coordinación a mayor escala, para la promoción del desarrollo económico y social[2].

 

Como muestran las experiencias de integración subnacional luego del retorno de la democracia en Argentina, todas las fases desde la creación, consolidación, letargo y eventual relanzamiento regional coinciden con la evolución del grado de acuerdo entre gobernadores, condicionados a su vez por los propios ciclos políticos y afectados por las distintas coyunturas económicas, tanto en el ámbito local, como nacional e internacional y su correspondiente impacto en el grado de conflictividad social.

 

En esta etapa y paralelamente al inicio de negociaciones para la conformación del MERCOSUR,  las provincias avanzaron con acuerdos regionales, tales como Crecenea-Litoral en 1984 (que se integra al CODESUL de Brasil en el Protocolo N°23 "Regional Fronterizo" de 1988), Norte Grande Argentino en 1987, Nuevo Cuyo en 1988 y NOA en 1992.

 

Con la Constitución Nacional reformada en el año 1994 toma renovado impulso la idea de las regiones como nivel de gobierno intermedio entre el Nacional y Provincial[3]. Se crean mediante concertación política de seis provincias la región Patagonia en 1996 (que dio lugar a una escisión posterior con la Austral), y dos años después la Región Centro  (integrada inicialmente por Córdoba y Santa Fe y ampliada en 1999 a Entre Ríos). Esta última iniciativa nació del Instituto de Federalismo de la Academia de Derecho de Córdoba que, en 1996, presentó al gobierno un informe jurídico para constituir la Región y un enfoque económico de la Bolsa de Comercio de Córdoba para la integración.

 

Posteriormente se asistió al relanzamiento del Norte Grande en 1999, vinculado a la operación del Ferrocarril Belgrano Cargas y la infraestructura de integración transfronteriza en el corredor que propone el ZICOSUR. Superada la última crisis Argentina, existió en el 2002 un fallido intento político por parte de Neuquén para integrarse con Río Negro en el Comahue en 2002, proyecto que naufragó al plantear la necesidad de ajustar sus gastos públicos mediante la unificación administrativa de estas provincias. En el año 2004 pudo despertar la poderosa Región Centro y se reanudaron las reuniones del foro de gobernadores de la CRECENEA-Litoral en el 2005, expresión de sus limitaciones para lograr avanzar más allá del acuerdo político.

 

La complejidad de estos procesos de regionalización desde abajo, si bien disponen del marco jurídico adecuado para la integración provincial[4], requieren como condición necesaria la voluntad política al más alto nivel. En estos términos se destaca la demanda de coordinación entre el proceso de concertación político y el correspondiente a la integración económica y social, donde las obras de infraestructura y las negociaciones nacionales e internacionales juegan un rol fundamental para la vinculación  regional.

 

Los proyectos de formación de regiones, más allá de su impulso inicial originado desde ámbitos académicos o políticos, frecuentemente terminan en estructuras que no dan cuenta más que de su propia necesidad de existencia, sin avanzar en la conformación de un nivel crítico de capital social y consolidación institucional, requeridas para la definición de un plan estratégico, que implique un compromiso de acción a mayor plazo que los períodos normales de renovación política o cambios rotativos en los responsables de la gestión regional.

 

Además, las estructuras de gestión técnico-administrativa a nivel regional se encuentran condicionadas a las definiciones de los ejecutivos provinciales. Los frecuentes cambios de los representantes institucionales impactan en la marcha del proceso de regionalización, por la falta de continuidad para llevar a cabo una transición ordenada y cumplir los compromisos asumidos, incluso aquellos realizados con jurisdicciones extranjeras[5].

 

El Congreso Nacional, de acuerdo al Artículo 75 de la Constitución Nacional dentro sus atribuciones (Inciso 19), deberá "Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones". Pero la tarea de los parlamentarios regionales como el de Patagonia, Crecenea y Centro, si bien rescatan este espíritu, tienen limitadas herramientas para concretar sus recomendaciones en acciones que transformen el escenario regional. Asimismo dentro del Congreso Nacional, los intereses partidarios y locales priman por sobre los objetivos regionales.

 

Por ello, para consolidar el proceso de integración regional a nivel subnacional se requiere, además del liderazgo político, de una visión colectiva hacia el futuro, con propuestas concretas basadas en un diagnóstico realista sobre el funcionamiento regional donde se expliciten las restricciones al desarrollo, incluyendo acciones y niveles de responsabilidad en su ejecución. De esta manera se podrían minimizar los retrocesos experimentados en la dinámica regional, ante las coyunturas adversas y la acumulación de buenas intenciones junto a las demás promesas políticas sin cumplir.

 

A pesar de las múltiples experiencias de desarrollo en Argentina se han generado: 1) sectores competitivos ligados a ventajas dadas por los recursos naturales, minerales y energéticos, con la dimensión de capital suficiente para lograr colocar sus productos en los mercados internacionales; 2) sectores restringidos al mercado nacional o regional  y, por último; 3) un conjunto importante de productores pertenecientes a diversos sectores, que no cuentan con la tecnología, financiamiento o escala suficiente para renovar su capital en el tiempo. Estos últimos en la medida que no pueden sostenerse en el mercado, desaparecen o se convierten en sujetos de protección estatal.

 

La pobreza y la falta de desarrollo regional son dos aspectos del mismo problema global que se retroalimenta: exclusión de una parte importante de la población del mercado de trabajo, territorios cada vez más heterogéneos con concentración creciente de la propiedad de la tierra, centralización económica y mayor fragmentación social que resulta en una desigual distribución de los beneficios de la actual recuperación económica y mejora de ingresos por exportaciones.

 

Este fenómeno se verifica en aquellas provincias con reducida productividad media que, tienen baja capacidad para retener excedentes económicos. Como consecuencia, la distribución del ingreso empeora y la proporción de población en condiciones de pobreza e indigencia alcanza niveles alarmantes. Este escenario sería todavía peor de no mediar la redistribución del Estado a través del gasto público, los ingresos de remesas que envían familiares emigrados a otras jurisdicciones relativamente prósperas y el dinamismo de algunas producciones regionales, que localizan inversiones de envergadura, aunque con escasos efectos multiplicadores hacia el resto del territorio.

 

Por último la fuerte dependencia de los gobiernos locales de las definiciones de asignación de gasto o refinanciamiento de deudas por parte del gobierno nacional, consolida una actitud pasiva y rentística por parte de las provincias que esteriliza proyectos solidarios y autónomos entre las mismas.

 

Propuestas para la participación efectiva en los acuerdos regionales

 

La democratización regional brinda la legitimidad necesaria para la integración de distintas cadenas de valor en un sistema territorial que genere la competitividad requerida para desafiar las nuevas condiciones impuestas por el mercado internacional. Dentro de la Unión Europea, las positivas experiencias de ayuda para la equiparación de regiones rezagadas han sido determinantes para promover un desarrollo equilibrado.

 

La participación de distintos sectores sociales, debería alimentar un diagnóstico que refleje las preferencias concretas de asociación y las propuestas para la mejora sostenida de la competitividad sectorial, con equilibrio territorial. 

 

La visión compartida y el establecimiento de metas comunes, tienden a balancear la tensión entre las necesidades de corto y largo plazo, los intereses particulares, sectoriales y colectivos y la integración de un conjunto basado en la construcción de una nueva identidad a partir del sentimiento de pertenencia a un espacio común, que tenga  como objetivo reducir las desigualdades sociales dentro de la región.

 

Las regiones concertadas deben adoptar una forma organizativa en red, donde la información se socialice y la toma de decisiones se lleve a cabo en un ámbito democrático y con participación de las unidades menores. De esta manera puede lograrse un grado de legitimación social que refuerce el poder político de quien lidere este proceso. En cuanto a las formas de institucionalización, en términos de estructuras reales o virtuales, deberían responder a las demandas concretas del sistema socioeconómico regional (tal como sucede con las misiones conjuntas al exterior donde converge el interés de las empresas en concretar negocios, con la posibilidad de publicitar sus exitosos resultados).

 

En síntesis, el proceso de conformación de regiones hereda las restricciones estructurales del desarrollo regional argentino, la carencia de un sistema solidario de equiparación del ingreso para la inclusión social y la vieja antinomia entre el puerto de Buenos Aires y el interior. Actualmente si bien se reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales, no existe una política industrial que implique un cambio de las capacidades productivas e integración de sus economías, conformadas fundamentalmente por pequeñas y medianas empresas, a las demandas más dinámicas del comercio mundial.

 

En este contexto, la consolidación del proceso de regionalización constituye una alternativa para reducir los desequilibrios territoriales, en la medida que se amplíe la participación en la toma de decisiones estratégicas, bajo una forma de gestión solidaria y fundamentalmente, articulando estas acciones a la disponibilidad de financiamiento para su concreción.

 

En general, el tratamiento del desarrollo desde una perspectiva nacional o sectorial sin detenerse en la especificidad local, o el empleo de criterios sesgados por las políticas de inversiones, comercio exterior, fiscales o de manejo de recursos naturales, que no reconocen la complejidad de las relaciones socioeconómicas que se desarrollan en el territorio, demuestran la falta de vocación en el tratamiento de la problemática regional de manera sistémica e integrada donde la persistencia de desequilibrios provinciales es la expresión del desconocimiento de esta realidad o la imposibilidad de modificarla.

 

 

ANEXO:

 

Cronología de la conformación de regiones concertadas entre provincias argentinas y su proyección internacional en macroregiones (1984/2006)

 

 

1) Regiones Concertadas Argentinas:

 

Crecenea-Litoral (1984) Comisión Regional de Comercio Exterior del NEA-Litoral: Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe.

 

Norte Grande Argentino (NOA, NEA 1987): Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tucumán.

 

Nuevo Cuyo (1988): La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis.

 

Noroeste Argentino NOA (1992): Salta Jujuy, Catamarca, Tucumán y Santiago del Estero.

 

Patagonia (1996): Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Patagonia Austral: Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego.

 

Centro (1998 y 2004): Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe

 

 

2) Macro Regiones

 

Crecenea Litoral y CODESUL/ FORUM SUL (Protocolo N° 23 Regional Fronterizo 1988): provincias de la Comisión Regional de Comercio Exterior del NEA-Litoral (Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe) estados del sur de Brasil Conselho de Desenvolvimento e Integracao Sul (Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul y Mato Grosso do Sul).

 

ATACALAR (1996): región III chilena Atacama (Chile), Catamarca y La Rioja (Argentina)

 

ZICOSUR, Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur (1997/2005): provincias del Norte Grande Argentino, parte de Bolivia (Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz y Tarija), el Estado de Mato Grosso do Sul de Brasil, Regiones de Chile (I Región de Tarapacá y II Región de Antofagasta), todos los Departamentos del Paraguay y parte del Perú (Arequipa, Moqueguá y Tacna).

 

Grupo de Integración Austral (Carta de Rawson 2004): Patagonia Austral Argentina y Regiones X, XI y XII de Chile.