LA REGIONALIZACION COMO PROCESO: ETAPAS. OBJETIVOS DE MEDIANO Y LARGO PLAZO.

CASO COLOMBIA

 

 

Samuel Guzmán López*

 

“en Colombia tenemos más territorio que nación

y más nación que gobierno.”

Rodrigo Escobar Navia

 

En sus orígenes el Estado colombiano se constituyó como un Estado confederado, organizado a partir de provincias. Eran los tiempos de Simón Bolívar y de Francisco de Paula Santander que, primero aliados en la guerra por la independencia española, se enfrentarían luego por el modelo de organización territorial para la naciente República.

 

El dominio de los Borbones, que remplazó al de los Habsburgos, había centralizado más el poder de España, creando los virreinatos de América, (Méjico, Perú, Río de la Plata y el de la  Nueva Granada). Éste a su vez, quedó conformado por la fusión de las reales audiencias de Santa Fe, Quito, y la Capitanía General de Venezuela, cuando en 1810 se empezaron a proclamar algunas independencias provinciales, en medio de una fuerte confrontación entre federalistas y centralistas, que concluyó con la creación de la confederación de las provincias en Nueva Granada, que se mantuvo hasta 1819 cuando nace en Angostura, la Republica de la Gran Colombia , formada por los departamentos de Venezuela, Cundinamarca y Ecuador.

 

A ese periodo de tiempo, que fue el que más nos acercó a una verdadera independencia, que se cimentaba sobre la autonomía, se le conoce como Patria Boba, haciendo con ello alusión al idealismo que caracterizó a sus gestores, que creyeron que sólo con el ideal y la ingenuidad propia de las buenas costumbres, pues eran nobles, bastarían  para garantizar un Estado autónomo.

 

Pero la verdad era otra y la falta de unidad nacional, plasmada en un enfrentamiento entre la nobleza criolla o burgueses y el pueblo, dio al traste con lo que hubiera podido ser una temprana libertad.

 

Sólo hasta 1819 cuando se inicia la Republica, en cabeza de Simón Bolívar como su primer presidente, se patentiza una visión de Estado propia del libertador, centralista y caudillista, que marca de manera fundamental, el devenir histórico de una nación que se movió durante todo el siglo XIX por todos los modelos de organización territorial existentes.

 

En 1830, a la muerte de Bolívar, su herencia política denotó un centralismo de gobierno, más no de Estado, toda vez que los departamentos y provincias existentes se enfrentaban por la búsqueda de mayor autonomía.

 

Ya se vislumbraba una concepción de Estado permeada por la contraposición de Estado unitario versus Estado federal (Sistema unitario vs. Sistema federal).

 

El resto del siglo XIX aconteció entre varios intentos por adoptar una constitución política que reflejara los anhelos de una sociedad naciente  (1821, 1831, 1842, 1843, 1858, 1863, 1886) y los criterios propios de los centralistas y federalistas reflejados en ellas.

 

En 1824 se decretan 12 departamentos divididos en 38 provincias. En 1832 se suprimen los departamentos, se conservan 19 provincias y aparecen los cantones, hasta 1853 cuando la organización geopolítica se definió en provincias y distritos parroquiales.

 

En 1858, la constitución crea la confederación granadina, conformada por los Estados Soberanos que se dividían en provincias y distritos parroquiales a su vez, y en 1863, la Constitución de Rionegro profundizó el federalismo y creó los Estados de Colombia (9), soberanos, con constitución, ejercito y gobierno propios (presidente), pero que fueron sustituidos en 1886 cuando se vuelve a la republica unitaria.

 

A partir de entonces el proceso de regionalización en Colombia tuvo como unidad territorial al departamento, que se constituyó así en la célula político-administrativa base, cuyo origen deriva de la Revolución Francesa y en torno al cual se implementó un sistema de gobierno eminentemente centralista.

 

El siglo XX fue entonces el escenario sobre el cual se construyó uno de los sistemas democráticos más sólidos de América Latina y que hasta nuestros días tuvo a Bogotá como su núcleo central, desde donde las ramas del poder público siempre actuaron al unísono del régimen presidencial imperante en Colombia. “Es imposible poblar, explotar, y gobernar adecuadamente un territorio tan grande y disímil como el colombiano desde un solo centro de poder político.”[1] Dice el Senador Rodrigo Rivera Salazar, destacado constitucionalista y promotor del federalismo, haciendo alusión a la concentración del poder imperante en Colombia en la figura del Presidente de la República y en un único centro de poder: la capital.

 

El último territorio importante de los muchos que ya había perdido nuestra Republica en el siglo XIX, Panamá, se perdía al inicio del siglo anterior  y con ello se acentuaba la mirada de nuestros departamentos bajo una perspectiva eminentemente centralista que modificó sucesivamente a los mismos, pero sin cambiar las figuras ya imperantes de la región en nuestra República. Esos albores del siglo XX, eran la época de la Colombia rural, cuando el 70% de la población vivía en el campo y se empezaba a generar la explosión demográfica y su posterior urbanización.

 

Uno de los absurdos de carácter territorial que significó un retroceso para el desarrollo territorial colombiano, fue la creación en 1936, por reforma constitucional de las intendencias y comisarías, como especie de hermanos menores de los departamentos, que por dicha condición no tenían acceso a los mismos recursos del presupuesto nacional, que hizo que el mismo enfoque centralista de la división político administrativa imperante, concentrara el desarrollo del país en la zona andina colombiana, olvidándose de atender las necesidades de aquellos otros territorios que años más tarde se convertirían en el escenario de la confrontación armada interna, que tuvo en estos hechos una de las razones más poderosas para su origen.

 

Sólo en la segunda mitad del siglo anterior en 1968, se incorporaron como entidades territoriales de la República los municipios, en los cuales se dividían a su vez  los departamentos. Para la época el municipio tenía mayoría de edad en otros países, cuando nosotros apenas hacíamos su reconocimiento de manera legal y con ello se daba inicio a una fase de desarrollo territorial descentralizado, pero sólo desde una perspectiva jurídica.

 

El acto jurídico que históricamente se puede interpretar como el inicio de la descentralización en Colombia fue la ley 14 de 1984 que obligaba al gobierno nacional a distribuir recursos fiscales derivados de los ingresos corrientes de la nación con los departamentos y los municipios.

 

Finalizando el siglo XX se palpaba la transformación territorial colombiana desde una faceta demográfica que se debatía entre una perspectiva territorial rural frente a otra perspectiva poblacional urbana.

 

El propósito fundamental de la nueva Constitución política colombiana de 1991 fue adecuar la organización del Estado a las nuevas realidades económicas, sociales y ambientales que ya imperaban en el mundo y en el interior del país. Particularmente la descentralización administrativa y la modernización del Estado, se convirtieron en elementos claves para poner a tono las instituciones con aquellos acontecimientos y responder con ello a las cada vez más crecientes demandas de participación ciudadana y autonomía territorial que ya reclamaba nuestra sociedad. “En nuestra carta magna se estableció el camino de una mayor participación municipal y departamental que conjurara el asfixiante centralismo que amarraba el desarrollo de las regiones, desconocía la problemática local y no impulsaba con suficiente eficacia los proyectos regionales”.[2]

 

En tal virtud la Constitución Política del 91 en su articulo 309 erigió en departamentos las intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y las comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada, eliminando la “categoría” oprobiosa a que los había obligado el régimen territorial imperante que los sumió a una condición de subdesarrollo, caracterizada por la enorme pobreza que se reflejaba en un alto índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI).

 

Ese nuevo orden territorial definió como entidades territoriales a los departamentos con autonomía para la gestión de sus intereses, aunque en la práctica el esquema descentralizado que ya se palpaba parecía más un fantasma que asustaba a nuestras regiones, que el ángel de la guarda que las mismas esperaban. También definió como entidades territoriales a los municipios, determinándolos como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, e igualmente elevó a la categoría de entidad territorial a los distritos y a los territorios indígenas. En su articulo 306 la actual constitución define que dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planeación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio y teniendo como objeto principal el desarrollo económico y social del respectivo territorio. Igualmente y con el fin de mejorar la prestación de servicios públicos y garantizar la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos de carácter local, dispone que los Concejos Municipales podrán subdividir a los municipios en comunas para las áreas urbanas y en corregimientos para las áreas rurales. Se establece así mismo que dos o más municipios podrán unirse para organizarse en Áreas Metropolitanas que también podrían convertirse en distritos. Igualmente dispone la creación de provincias constituidas a partir de municipios y territorios indígenas, que pertenezcan a un mismo departamento.

 

Pero en realidad, poco o nada se ha podido cristalizar de nuestra constitución en materia territorial, pues parece más un memorial de buenas intenciones, debido a que el Honorable Congreso de la República no ha legislado para permitir el desarrollo de la constitución y dar cabida a una nueva realidad político administrativa que reclama la nación a gritos. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -LOOT-, como la más importante de las leyes para dar aplicación a la nueva Constitución nunca se ha confeccionado; han existido 14 iniciativas de la misma que nunca han logrado llegar a una sesión plenaria del Congreso de la República. Y, es que en esta causa se definiría un nuevo mapa político para Colombia que albergaría los anhelos de la ciudadanía, pero enterraría los intereses de la clase política.

 

La nuestra, es una organización territorial amorfa y compleja que no obedece a un imaginario colectivo o a una visión de futuro construida y compartida por todos, sino a los intereses particulares de esa clase política.

 

En la actualidad Colombia cuenta con 32 departamentos, 1098 municipios, 4 Distritos y unos 300 territorios indígenas, despoblados muchos de estos últimos porque sus habitantes han emigrado a la ciudad buscando respuesta a sus necesidades.

 

La Constitución Política Colombiana  establece fundamentalmente una autonomía administrativa para nuestras entidades territoriales que sumada a la autonomía política (Elección popular de alcaldes y gobernadores), es apenas la cuota inicial de la verdadera descentralización del país, que se deberá finiquitar con la autonomía fiscal como la base fundamental sobre la que debe estar cimentado todo proceso de regionalización. 

 

El verdadero cambio de modelo de desarrollo territorial para Colombia, se podrá dar sólo en la medida que se convierta en un propósito nacional, como reivindicación de un sueño de carácter popular y para ello hay que propiciar modelos de organización municipal nuevos, que obedezcan a realidades locales y no nacionales. 

 

Colombia es una República presidencial y lo ha sido a través de su historia, además, su Constitución mantiene un sistema unitario para el territorio colombiano descartando el sistema autonómico. Ese sistema unitario, rechaza de plano cualquier organización federal.

 

Entretanto, el centralismo que ha caracterizado a Colombia y que se camufla bajo el traje descentralizador, desconoce otras realidades del país y no entiende que hay una pluralidad por interpretar.  

 

Pero, el departamento actual no es el verdadero modelo de región por el cual se deba propender. Puede que territorialmente lo sea, pero no su funcionamiento. Ese nivel intermedio de carácter territorial es el que ha hecho crisis en la realidad nacional y representa el problema institucional más grave de Colombia.

 

Las regiones “son realidades geográficas, sociales, históricas, culturales y económicas,  a veces étnicas, que tienen derecho a un espacio en la organización político–institucional  del país”.[3]  Y Colombia tiene gran variedad y riqueza de regiones que le permitirían a la comunidad, el ejercicio de su territorialidad de una manera más autónoma, siempre y cuando las mismas se organicen bajo el modelo de un Estado federado.

 

En América Latina, existen  muchos casos de riqueza en materia de desarrollo regional. En Colombia por el contrario, podríamos ser un caso de pobreza en dicha materia. Y no lo digo como un complejo propio del subdesarrollo, sino como una autocrítica que se sustenta en el bajo nivel de autonomía ganado por nuestras regiones y en el escaso poder de las mismas frente al centralismo que siempre nos abriga.

 

Colombia carece de un modelo de desarrollo territorial propio, incluyente y soberano, que sea el fiel reflejo de una regionalización que se clama a gritos desde su sociedad, desde la geografía, o la economía etc., pero que se niega a ser escuchada por el interés político que no ha comprendido que el verdadero valor de la autonomía radica en el poder compartido para que desaparezcan las injusticias, las inequidades y las exclusiones propias de los regímenes centralistas autoritarios. 

 



[1] RIVERA RODRIGO. Hacia un Nuevo Federalismo para Colombia. Editorial Oveja Negra. Bogotá. 2001.

[2] GAVIRIA CESAR. Prólogo: Hacia un Nuevo Federalismo para Colombia. Editorial Oveja Negra. Bogotá 2001.

[3] CASTRO JAIME. La cuestión territorial. Editorial Oveja Negra. Bogotá 2002.

 

* SAMUEL GUZMAN LOPEZ.  Economista. Especialista en Planificación Territorial. Candidato a  M. Sc.  en Desarrollo Sustentable  de la Universidad Nacional de Lanús, Argentina. Decano Facultad de Ciencias Ambientales. Universidad Tecnológica de Pereira. Colombia.