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ANALISIS DE LOS
ACES QUE VINCULAN A LA REPUBLICA ARGENTINA CON LOS ESTADOS LIMITROFES Y
SU RELACION CON EL TRATADO DE ASUNCION. (*) Alberto J. Sosa (*)
Una versión preliminar de este trabajo fue realizado
para el Consejo Federal de Inversiones en Agosto de 1991. Se mantienen en
general, los términos y conceptos con que fue redactado en aquélla época. Se
analizan los diversos Acuerdos de Complementación Económica (ACEs), vigentes en
el citado año, que relacionaban a la
Argentina con sus Estados vecinos. 1) Introducción Los años 80
fueron a nivel económico-social la “década perdida” de América Latina, aunque
también constituyeron la década de la recuperación de la democracia y de la
alianza argentino-brasileña, en el Cono
Sur. La crisis del endeudamiento (1982) evidenció (en países
como la Argentina), la declinación de un tipo de
industrialización que había concebido la política comercial proteccionista,
mediante la sustitución de importaciones, como motor principal del crecimiento
económico doméstico. Otra concepción, aunque vinculada a la expuesta, fue la
sustitución de importaciones a nivel Regional que, en su momento, inspiró los
esfuerzos de integración desde la CEPAL. El proyecto de
industrialización sustitutiva se redimensionó alcanzando una escala
latinoamericana, en contraste con el modelo nacional-desarrollista. Sin
embargo, los resultados alcanzados a través de experiencias cooperativas, como
las de ALALC-ALADI, demostraron que el objetivo no fue maximizar la capacidad
de desempeño de los Estados de latinoamericanos a nivel internacional, sino
liberarlos del condicionamiento del art. I del GATT (que prescribia la
extensión automática de la cláusula de la nación más favorecida), acogiéndose a
la excepción que otorgaba el artículo XXIV de dicho Tratado a las Zonas de
Libre Comercio (ZLC) y a las Uniones Aduaneras (UA). Las élites de los
países latinoamericanos enfatizaron el modelo nacional-desarrollista y no
procuraron la ampliación de los mercados, mediante una industrialización sustitutiva
a escala continental. De manera casi sincrónica con la democratización,
sectores de la dirigencia latinoamericana experimentaron (quizás acuciados por
la crisis) una metamorfosis en sus ideas (2), apreciando que, en el presente
contexto internacional, ningún país crece económicamente aislado y que la
interdependencia puede contribuir al desarrollo. A partir de las nociones de privatización, desregulación
y apertura de la economía se repensó el rol del sector público. A veces el
reordenamiento estatal se emprendió bajo la hipótesis de un Estado presente,
eficiente y efectivo, que se consorcia con la sociedad civil y las fuerzas más
representativas del mercado, para encaminar y regular la actividad económica;
otras, las más, declinando en el mercado el encauzamiento y regulación de las
actividades económicas y sociales. Se implementaron políticas
macroeconómicas que apuntaron a la estabilidad y a políticas vecinales
integrativas que atenuasen el impacto aperturista. En este último caso, la
apertura al mundo sobre bases de eficiencia y competitividad económicas, estuvo permeada por los procesos
de reestructuración productiva dentro de mercados ampliados. El objeto de este trabajo es analizar los convenios
firmados por la República Argentina con los Estados limítrofes y su relación
con el Tratado de Asunción. 2) Regionalismo Sudamericano En el ideario de la cooperación e integración se percibe,
también, la transformación del “clima de ideas”. Los sectores dirigentes
latinoamericanos asimilaron el nuevo repertorio y rediseñaron los esquemas
integrativos a los que no conciben
aislados, sino vinculados al sistema mundial. La dirigencia de los Estados miembros del Acuerdo de
Cartagena o Pacto Andino (Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia), expresó
su voluntad de crear una ZLC en 1995 y de alcanzar un mercado ampliado para el
libre flujo de capitales y personas para fines de siglo. (cfr. Acta de Machu
Picchu, 23/5/90). Los países de América Central y Panamá resolvieron
constituir la Comunidad del Istmo Centroamericano, a fines de los ´90 (cfr.
Declaración de Antigua, Guatemala, 17/6/90). México, con una
economía crecientemente integrada a la de su vecino del norte (EUA), se
incorporó( mediante la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte conjuntamente con EUA y Canadá) a una
ZLC que funcionará a partir del
1° de enero de 1994. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el
Tratado de Asunción (26/3/91), con el propósito de constituir el Mercado Común
del Sur (MERCOSUR), que se pondrá en marcha cuando sea aprobado por los cuerpos
parlamentarios de los Estados miembros. Por otra parte, la Iniciativa del presidente Bush de
constituir una ZLC desde Alaska hasta Tierra del Fuego produjo un
reacomodamiento en los países de América Latina que sirvió para ratificar la
“personería” de los aggiornados esquemas integrativos latinoamericanos. La
administración Bush comunicó que EUA suscribirá acuerdos sobre inversión
privada extranjera, liberalización de
los flujos comerciales y reducción de deuda externa con grupos de países,
excepto con México. La citada propuesta, se aprecia complementaria y no
sustitutiva de los esquemas sub-Regionales antedichos. 3) Argentina y los Estados
limítrofes. Las relaciones de
la Argentina con los Estados colindantes tuvieron un espacio relevante en la
historia diplomática argentina. En esta ocasión, la prioridad no está determinada por
hipótesis de conflicto o asuntos fronterizos litigiosos, sino por las
interacciones de carácter cooperativo e integrativo. Se conjetura que las políticas integrativas dentro del
contexto vecinal contiguo son eficaces para mejorar el bienestar de la
ciudadanía y la capacidad de maniobra del Estado argentino dentro del sistema
mundial. La República Argentina signó acuerdos de carácter
cooperativo e integrativo con los
Estados contiguos, sin embargo no todos revisten la misma jerarquía. La República de Chile, por su lado, continua empeñada en
una estrategia de crecimiento nacional, basada en una economía abierta y con
orientación exportadora global. Dicha actitud no es óbice para que,
eventualmente, se estrechen relaciones con los demás Estados del Cono Sur (por ej. Brasil y Argentina). Bolivia, sin perjuicio de su estrecha relación comercial
con Argentina, priorizó su membrecía
andina, en detrimento del MERCOSUR. 3.1 Argentina-Brasil La relación bilateral se caracterizó históricamente por
su conflictividad. Dichos países heredaron en el Nuevo Mundo la rivalidad
lusohispana. La vinculación estuvo
signada, salvo excepciones, por el conflicto bilateral y la competencia por la
hegemonía sub-Regional. Los años ´70 fueron testigos de un recrudecimiento de la
conflictiva relación bilateral, aunque no por la hegemonía sub-Regional,
(Brasil había logrado ventajas económicas y políticas respecto de Argentina)
sino por la cota de las represas del Alto Paraná. Dicha disputa concluyó con un
acuerdo trinacional (Brasil, Paraguay, Argentina), sobre la compatibilización
de Corpus e Itaipú (octubre 1979). Asimismo, se firmaron notas reversales
(junio 1980) sobre este tema y se realizaron acuerdos sobre intercambio
comercial y cooperación nuclear. A partir de estos acuerdos, la relación bilateral
adquirió un sesgo cooperativo. 3.1.1. Programa de
Cooperación e Integración. Los gobiernos de Argentina y de Brasil suscribieron el
Acta de Iguazú (noviembre de 1985), que reencauzó la relación bilateral. A su
vez, el Acta para la Integración (julio 1986), posibilitó la firma de
veinticuatro protocolos que produjeron significativos avances en el terreno
comercial. Este último documento prescribió que el Programa de Integración y
Cooperación Económica “no debe inducir a una especialización de las economías
en sectores específicos...” y sí “estimular la integración intrasectorial..” Los protocolos tienen dos objetivos inmediatos y un
tercero de largo plazo. Los inmediatos procuraron aumentar el volumen de las
transacciones y corregir los desequilibrios sistemáticos en los flujos
comerciales. El de largo plazo, pretendió establecer una relación económica
bilateral que permita alcanzar un
estadio de crecimiento e inserción conjuntos dentro del sistema internacional.
(3) Ambos Estados recurrieron a la vía integracionista con un
criterio y “dirigista”, en el que los gobiernos desempeñan el rol de animadores
del proceso, creando un marco jurídico y un conjunto de reglas que faciliten la
integración económica (cfr. protocolo N° 5 sobre empresas binacionales). Asimismo, se otorgó importancia al desarrollo de la
industria de bienes de capital (protocolo N° 1), en la que predominan a uno y
otro lado de la frontera pequeñas y
medianas empresas de capital local, atendiendo a su eventual impacto sobre las
economias del futuro mercado ampliado. Se trata de una Iniciativa gubernamental que revela
la percepción conjunta de los
ministerios de relaciones exteriores de los dos estados vis a vis la
posibilidad y necesidad de la integración frente a las tendencias vigentes en
el sistema internacional (v.g. globalización de la economía mundial y
megabloques que contienden entre sí). El diseño del escenario integrativo correspondió a las
citadas agencias gubernamentales que impulsaron el proceso “arrastrando” al
sector privado. En noviembre de 1988, los presidentes de Argentina y de
Brasil, por medio del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, crearon
un marco regulatorio que contribuyese a gestar un espacio económico común a
través de la armonización de las variables macroeconómicas y jurídicas (cfr.
art. 4 del Tratado), en el plazo de diez años. Dicho Tratado, fue aprobado por
los respectivos Congresos (agosto de 1989) y transformado en Ley Nacional, en
cada uno de los países citados. (cfr. ley 23.695 de la República Argentina y
decreto ley Nº 50 de la República Federativa del Brasil). Los presidentes Menem y
Collor de Mello, pertenecientes a partidos opositores a los gobiernos que impulsaron el proceso cooperativo, dieron
continuidad al mismo, evidenciando que se trataba de una cuestión de carácter
estatal y no partidaria. Además, profundizaron los objetivos y estipularon la
creación de un mercado común, en el plazo de cinco años. Por otra parte,
reemplazaron la concepción intrasectorial contenida en los protocolos con un
esquema de abatimiento arancelario generalizado, lineal y automático sobre
el conjunto del universo. A fin de que no decayera el interés de los grupos
económicos, sociales y políticos de los dos Estados en el proceso integrativo,
a causa de las alteraciones que experimentaron los mercados y las sociedades,
los gobiernos atenuaron el “dirigismo” inicial y favorecieron el desempeño protagónico de los sectores
económicos privados dotados de ventajas comparativas y competitivas. Los protocolos sobre la integración y complementación de la industria
alimentaria (N° 22); de complementación del abastecimiento alimentario (N° 3);
de suministro de trigo argentino (N° 2); y el de expansión del comercio (N°4),
se transformaron en los más relevantes del área económica, en desmedro del de
bienes de capital (N° 1). Por otra
parte, se decidió a abrir a la competencia al sector transporte terrestre,
liberalizando fletes y eliminando cupos. Los gobiernos de Argentina y Brasil suscribieron acuerdos
de cooperación nuclear que configuraron la punta de lanza y el meollo de la
relación bilateral, porque los Estados permitieron inspecciones recíprocas de
sus emprendimientos e investigaciones nucleares, provocando un clima de
distensión y confianza mutuas. Asimismo, coparticipan del proyecto Hidrovía
Paraguay-Paraná; copatrocinaron la resolución de la Asamblea de Naciones Unidas
que declara el Atlántico Sur Zona de Paz y Cooperación; y dentro del Grupo de
RIO, contribuyeron a formular el nuevo paradigma latinoamericano (5). Sin
embargo, en el campo de la política exterior han adoptado actitudes diferentes. En diciembre de 1990, los gobiernos suscribieron el
Acuerdo de Complementación Económica Nº14 (ACE 14), que consolidó las
preferencias arancelarias. En nueve anexos reúne a la casi totalidad de los
acuerdos, anteriormente firmados, destacados por su incidencia en la evolución
de los flujos comerciales bilaterales (6). Lo novedoso del ACE 14 es el
Programa de Liberación que prevé la eliminación por intermedio de la
desgravación automática, en forma semestral y gradual, de gravámenes y
restricciones al comercio exterior, sobre la totalidad del universo arancelario
al 31 de diciembre de 1994. (La preferencia arancelaria mínima es del 40% para
el primer semestre de 1991; de 47% para el segundo semestre de 1991; incrementándose
a razón de 7 puntos en cada semestre, hasta el 31/12/94). Con el propósito de garantizar el nivel de preferencia
negociado, si un país decide incrementar los aranceles vigentes, a los fines de
aplicar la preferencia, el esquema arancelario se retrotrae al nivel vigente el
día 1° de enero de1991. A contrario sensu, si tiene lugar una rebaja
arancelaria, la preferencia se aplica sobre éste último arancel vigente. A los
efectos de alcanzar el arancel 0% (31/12/1994), se acordó reducir las Listas de
Excepciones, a la aplicación del cronograma de desgravación, a razón del 20%
anual, hasta llegar a la eliminación total el 31/12/94. El cronograma de desgravación automática y la eventual
eliminación de restricciones paraarancelarias, contribuirá a que los agentes
económicos diseñen estrategias de producción y comercialización que atiendan a
la competencia y a los requerimientos del espacio económico binacional. La República Federativa del Brasil fue, durante el lapso
1980-89, dentro de los limítrofes, el primer socio comercial de la Argentina,
tanto por el monto del intercambio bilateral como por las importaciones que
realiza desde aquél Estado. Dicho intercambio mercantil fue superavitario para
Brasil, en la década citada, salvo en los años 1986 y 1989 que resultó
favorable para Argentina. Durante el período de vigencia del Programa de
Cooperación e Integración, Brasil se consolidó como uno de los principales
socios comerciales de Argentina, por su porcentaje de participación en sus
exportaciones e importaciones globales. (7). 3.2 Argentina-Uruguay. La República Oriental del Uruguay (ROU), anticipándose a
la definitiva crisis de ALALC, suscribió con sus vecinos inmediatos el Convenio
Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (CAUCE- 1974) y el Programa de
Expansión del Comercio (PEC-1975). El primero con la República Argentina y el
segundo con Brasil. Ambos acuerdos posibilitaron un mayor intercambio comercial
entre los estados signatarios. El restablecimiento de gobiernos democráticos (en los
´80), estimuló el acercamiento entre Argentina y la ROU y las políticas
exteriores lograron un grado de coordinación y concierto inéditos (8). El Acta de Colonia (mayo 1985), pretendió renovar y
profundizar la relación bilateral establecida en el CAUCE, abordando tres
aspectos: 1) la cooperación industrial; 2) la integración física; y 3) la
complementación agropecuaria. Argentina se comprometió a permitir la importación de
productos industriales uruguayos, libres de gravámenes, equivalentes al cinco
por ciento (5%) de su producción doméstica, respecto de todo su universo
arancelario industrial, salvo que el producto sea clasificado, por parte de
Argentina, como sensible, en cuyo caso sólo se autoriza una cuota del dos y
medio por ciento (2,5 %). Uruguay, por su parte, se obligó a liberar los derechos
de importación de todos los bienes de capital, que no sean fabricados en el
país, además de aquellos otros en los que se den las condiciones de
industriales, producidos en Argentina y que tengan en la tarifa uruguaya un
derecho de importación bajo(cfr. puntos 1.5 y 1.6 Acta de Colonia). El Acta citada estableció que los intercambios
comerciales deben estar nivelados y que, en la hipótesis de desequilibrio, se
compensarán a través de la adquisición de bienes de capital o de bienes
esenciales (alimentos y petróleo). (cfr. punto 1.14). Los Estados partes acordaron un marco bilateral que
permite el procesamiento parcial o final de materias primas y productos
semielaborados, bajo el régimen de fabricación industrial, facilitando la
movilización de los productos involucrados, los que quedarán liberados de
gravámenes y demás restricciones. Los movimientos cambiarios se circunscribirán
al valor que se le añada en el país donde se realice el proceso industrial
(cfr. punto 1.12 del Acta citada). La República Argentina observó un menor interés (desde
1987), a pesar de las expectativas que suscitaron la firma de las Acta de
Colonia y otras sucesivas y complementarias. Se incumplieron las pautas
establecidas en materia de cooperación industrial y de complementación
agropecuaria y se estancaron las negociaciones sobre integración física. (v.g.
puente Colonia - Buenos Aires). Una excepción fue la cooperación fronteriza
donde se registraron parciales avances (9). El CAUCE y sus actas complementarias no se desvincularon
del modelo de industrialización sustitutiva, dado que ambos países se
concedieron, recíprocamente, segmentos de mercados cautivos. El régimen de
cupos existentes, en favor de la ROU, no se adjudica conforme a criterios de
calidad o de tecnología incorporada, sino que responde a decisiones
administrativas que se adoptan con independencia de los aumentos de
productividad logrados (10). La República Argentina, dentro del contexto
comercial bilateral, provee insumos industriales al mercado uruguayo, donde se
les añade valor y reexporta al país de origen. Sin embargo, el alto costo de
los insumos argentinos se convierten en un problema cuando, en cumplimiento de
requerimientos de origen, la República Argentina solicita que, a falta de
insumos uruguayos, se utilicen los suyos en la fabricación de bienes a vender a
través del CAUCE (11). El monto del intercambio comercial bilateral, en el
período 1980-89, si lo relacionamos con el que Argentina mantuvo con los demás
limítrofes, se ubicó detrás del que sostuvo con Brasil, Bolivia y Chile, aunque
fue superior al comercio argentino-paraguayo. El volumen del comercio bilateral experimentó dos
aumentos, desde 1974. El primero de ellos se produjo a posteriori de la firma
del CAUCE y el segundo, luego de la vigencia del Acta de Colonia. Dicho
intercambio fue superavitario para Argentina durante el período 1980-89,
excepto en los años 1983 y 1984, en que fue favorable a la ROU. El gobierno de la ROU, a partir del Acta de Iguazú,
expresó su interés en el acercamiento argentino-brasileño, a través del
seguimiento y participación puntual en el mismo (cfr. Decisión Tripartita Nº 1,
de abril 1988). Así fue que adhirió al protocolo Nº14 de transporte carretero y
manifestó su decisión e interés en participar en los protocolos Nº 9 de
biotecnología, Nº 16 de comunicaciones y Nº 19 de administración pública. (cfr.
Decisión Tripartita Nº 2, de noviembre de 1988). La vinculación uruguaya con el Programa Argentina-
Brasil, quedó limitada al ámbito de la temática transporte terrestre, hasta que
se incorporó, con carácter de observador, al Grupo Mercado Común Argentina
–Brasil (cfr. Acta de la reunión del Grupo Mercado Común, con las delegaciones
de la ROU y de la Rep. del Paraguay, Bs.As. setiembre 1990). 3.3 Argentina-Paraguay Los cambios del régimen político del Paraguay,
facilitaron la vinculación de éste país con sus vecinos, así como sus
relaciones con el mundo. Argentina y Brasil, además de estrechar sus lazos
cooperativos e integrativos, decidieron invitar a la República del Paraguay
(ídem a la ROU) a formar parte del espacio económico ampliado conosudamericano. Las relaciones bilaterales discurrieron por los cauces
comercial y energético. Paraguay está asociado a la República Argentina en la
empresa binacional Yaciretá y en el proyecto Corpus ( a Brasil en Itaipú). La
cooperación fronteriza (Comités de Frontera) y la integración física ( Puente
Encarnación-Posadas) integraron la agenda bilateral. Dada la restricción financiera de ambos países se
resolvió que la construcción y explotación
de la represa binacional Corpus, se efectúe a través del régimen de
concesión de obra pública. Respecto de Yaciretá, se modificó el cronograma de
obras y se conferenció sobre la
implementación de mecanismos similares a los propuestos para Corpus para concluir la represa. Los presidentes de Argentina y de Paraguay, suscribieron
acuerdos de complementación económica (ACE) y de cooperación energética
(Formosa 28/12/1990). El ACE estipuló un incremento de más del doscientos
cincuenta por ciento (250%) en el listado de bienes que forman parte del
intercambio bilateral, para los que se eliminaron aranceles o se fijaron
tratamientos preferenciales. Las concesiones recíprocas alcanzaron a
seiscientos (600) productos (300 de cada país), que ingresarán libre de
aranceles a los territorios aduaneros de uno y de otro país. Argentina es un importante socio comercial de la
República del Paraguay y el intercambio, en el período 1980-89, resultó
superavitario para aquélla, salvo en el año 1987. El monto del intercambio
bilateral fue, desde la óptica argentina y durante el lapso citado, el de menor
importancia, si se lo compara con el del resto de los limítrofes. Sin embargo,
como lugar de destino de las exportaciones argentinas, en la década señalada y
respecto de los limítrofes, fue el cuarto en orden de importancia, detrás de
Brasil, Chile y ROU y antes que Bolivia. En materia de cooperación energética, se estableció la
renovación por un año del convenio YPF-PETROPAR, para el suministro de seis mil
barriles diarios de petróleo, provenientes de un yacimiento de la provincia de
Formosa. Además, se renovó el convenio
entre Gas del Estado y la Compañía
Paraguaya para el suministro de sesenta mil toneladas de gas licuado, por
parte de la firma argentina. Como
contrapartida, los acuerdos determinaron la provisión de energía eléctrica
paraguaya a la República Argentina, a partir de los primeros ochenta megavatios
que genere la usina Acaray, a través de la línea de alta tensión
Guaramberé-Clorinda. En las áreas de la
integración física y de transportes, los gobiernos decidieron implementar un
régimen único de control de fronteras, a los efectos de facilitar el tránsito
de personas, vehículos y cargas. Asimismo, ratificaron convenios sobre
veterinaria y control sanitario único, en la frontera, así como la decisión de
facilitar el servicio de balsas entre Colonia Cano-Pilar, para dar salida a la
producción agropecuaria subregional. Por otra parte, se dispuso analizar la
posibilidad de evitar la doble imposición en materia de transporte
aerocomercial. El proyecto de Hidrovía Paraguay-Paraná, el puente San
Roque González de Santa Cruz y la consecuente interconexión de los
ferrocarriles de Paraguay y Argentina, contribuirán a morigerar la
mediterraneidad paraguaya. 3.4 Argentina-Chile La República de Chile fue el último Estado limítrofe con
el que la República Argentina suscribió un ACE. La relación entre ambos países,
dentro de ALADI, se vehiculizó a través de un acuerdo de alcance parcial (AAP),
cuya finalidad exclusiva es la promoción del comercio (Cfr. Art. 10, Tratado de
Montevideo 1980) (12). El retorno de un gobierno democrático, en la República de
Chile, posibilitó un encuentro a nivel
presidencial ( agosto 1990), que se tradujo en la firma de una serie de
convenios de integración física, energética y económica (13). La integración física a través de los pasos
cordilleranos, mejorará el acceso de las mercaderías argentinas al mercado
transandino y eventualmente a los mercados
de la Cuenca del Pacífico. A estos efectos, se convino en impulsar tareas de
mejoramiento y construcción de infraestructuras necesarias para posibilitar el
completo funcionamiento de diversos
pasos fronterizos. Se resolvió, también, agilizar y perfeccionar los
controles de frontera y simplificar los trámites burocráticos y la eventual
construcción de un túnel internacional ferrovial para la continua interconexión
de ambos estados. Argentina exportará gas
natural a Chile, a través de la interconexión de la zona central, desde los
yacimientos de la cuenca neuquina hasta el Cajón del Maipo (Santiago de Chile).
Dicho proyecto, será ejecutado y operado por un consorcio privado binacional,
con la participación de organismos financieros internacionales y abierto a la
incorporación de inversores extranjeros. La construcción del gasoducto
permitirá que el gas argentino sustituya el uso de carbón y otros combustibles
altamente contaminantes. En materia de cooperación económica, ambos gobiernos
decidieron constituir un mercado ampliado, que deberá estar conformado más allá
del 31 de diciembre de 1995 (un año
después de la eventual conformación del MERCOSUR). A este respecto, se
comprometieron a suscribir, dentro de los seis meses, un ACE, en el ámbito de
ALADI, de conformidad al instrumento designado: “Bases Generales para la
suscripción de un ACE entre la República Argentina y la República de Chile”. El empresariado
chileno no mostró un interés inicial en firmar un ACE con Argentina porque
sospechaba que su economía soportaria remezones que la perjudicarían. Dichas
conjeturas fueron compartidas por el gobierno y por el conjunto de los partidos
políticos que consideraban, que tanto la Argentina como Brasil debian transitar
un itinerario análogo al chileno. Chile tiene una balanza comercial deficitaria con los
países miembros de ALADI (especialmente con Argentina y Brasil), compensando
este déficit a través del superávit comercial que obtiene con Asia y Europa.
(14). En el seno del gobierno chileno coexisten dos tendencias
respecto de la inserción del país en el mundo. La primera, se define como
“Chile hacia los países desarrollados” y otra que se puede enunciar como “desde
el Cono Sur hacia el mundo” (15). Los acuerdos argetnino-chilenos abordaron temáticas como la superación de todos los
problemas limítrofes (veinticuatro), la cooperación nuclear, la actividad que
desarrollan ambos estados en la Antártida, etc. La solución de
conflictos limítrofes pendientes, como Laguna del Desierto y los Hielos
Continentales permiten concebir una profundización y perfeccionamiento de los
acuerdos integrativos a través del Tratado de Cooperación Minera. Chile fue, durante el período 1980-89 y dentro de los
limítrofes, el tercer socio comercial de Argentina, si atendemos al monto del
intercambio (detrás de Brasil y Bolivia), pero, como sitio de destino de las
exportaciones, fue el segundo. La relación comercial fue superavitaria para la
Argentina en los años 1982/85 y 1988/89, en cambio, se tornó deficitaria en
1980/81 y 1986/7. 3.5. Argentina-Bolivia La República Argentina, fue durante años el primer socio
comercial de Bolivia y su principal adquirente de gas, la mayor fuente
proveedora de divisas, a nivel oficial, de Bolivia. Este país, como Paraguay y
en menor medida Uruguay, tiene un alto grado de vinculación comercial con los
Estados miembros de ALADI (en especial Argentina y Brasil) con los que mantiene
un elevado porcentaje de su intercambio comercial exterior. Los presidentes de Argentina y Bolivia, suscribieron
(diciembre 1989) un ACE y un protocolo energético. Este último prescribe que
ambos gobiernos convienen el aprovechamiento conjunto de los recursos
energéticos, en particular del gas natural boliviano, por un plazo de diez
años, a partir de la finalización del contrato vigente (1992), prorrogable de
común acuerdo, con el propósito de industrializarlo y/o comercializarlo en
terceros mercados y/o en el mercado argentino (16). Los pagos correspondientes a las facturas, por suministro
de gas boliviano a la República Argentina, a partir de diciembre de 1989 y
hasta 1992, se efectuará de la siguiente forma: a) el ochenta y dos por ciento
(82%) en divisas de libre convertibilidad; b) con el dieciocho por ciento (18%)
restante, de cada factura, se crea un fondo de integración y desarrollo
argentino-boliviano, destinado a la adquisición de bienes y servicios, de
origen y procedencia argentinos, para la ejecución de obras de integración
física entre ambos países. El ACE está destinado a ampliar el comercio bilateral y a
promover proyectos de cooperación industrial, así como a estimular la
integración regional y fronteriza. A tales fines se promoverán reuniones entre provincias argentinas y los
departamentos bolivianos vecinos. Respecto de la temática fronteriza se dispuso la
instalación de los Comités de Frontera
de “La Quiaca-Villazón”, “Aguas Blancas-Bermejo” y “Pocitos-Yacuiba”. Dentro del capítulo obras binacionales, se incluye : a)
efectuar el estudio de factibilidad del proyecto de propósitos múltiples “Las
Pavas”, sobre el río Bermejo, destinado a producir hidroelectricidad, riego,
control de sedimentación, regulación del río, etc., con fondos no reembolsables
de cooperación técnica, a obtener de terceros Estados o de organismos
internacionales; b) reactivar el proyecto de aprovechamiento múltiple de la
cuenca del río Pilcomayo, que será llevado a cabo por Argentina, Bolivia y
Paraguay, con el objeto de que dicho proyecto constituya un instrumento
idóneo solucionar los problemas del
Pilcomayo y transformarlo en un factor de desarrollo de la región; c) prestar
apoyo al proyecto Hidrovía Paraguay-Paraná; d) instruir a las respectivas
empresas ferroviarias que activen, junto con la empresa peruana, todos los
medios necesarios para concretar la inauguración del Corredor Interoceánico de
Los Libertadores (Bs.As.-La Paz-Matarani). El monto del volumen intercambiado, en el período
1980-89, fue el segundo en importancia, desde la perspectiva argentina y
respecto de los vecinos, situándose detrás del argentino-brasileño. Durante la
década indicada, el intercambio fue deficitario para la República Argentina,
dado que Bolivia, dentro de los limítrofes es el país que menos importa desde
aquélla. 4. Tratado de Asunción.
(MERCOSUR). Los Estados parte, consideran que la integración
constituye la condición para acelerar sus procesos de desarrollo económico con
justicia social y que dichos propósitos deben alcanzarse a través del
aprovechamiento eficaz de los recursos disponibles, la preservación del medio
ambiente, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación
de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de
gradualidad, flexibilidad y equilibrio. Asimismo, pretenden lograr desde una
base territorial sub-Regional, una adecuada inserción internacional.
Reivindican la necesidad de promover el desarrollo científico-tecnológico y la
modernización de sus economías, para ampliar la oferta y calidad de los bienes
y servicios disponibles, a fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes.
(cfr. Preámbulo del Tratado). Los principios y propósitos reseñados (cfr. Cap. I,
Tratado cit.), indican la finalidad de constituir un mercado común que implique
la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los
Estados miembros; el establecimiento de un arancel externo común y la adopción
de una política comercial común; la coordinación de políticas macroeconómicas y
sectoriales; y el compromiso de armonizar sus normativas en las áreas
pertinentes. El Tratado de Asunción se inscribe dentro del paradigma
(17) del nuevo regionalismo ( o nuevo paradigma integracionista), que aprecia a
la integración como un instrumento para lograr una adecuada inserción
internacional. El Tratado prescribe que el arancel externo común que se estipule
servirá para incentivar la
competitividad externa de las economías de los Estados partes. (cfr. Art. 5,
inc.c. Tratado cit.) Las notas distintivas del nuevo paradigma integracionista
son la inserción internacional desde una base territorial sub-Regional; la
complementación económica para alcanzar niveles de competitividad
internacional; la reestructuración productiva y la modernización tecnológica,
en el contexto del mercado sub-Regional; cronogramas de liberalización
comercial perentorios e inexorables;
avanzar en la construcción y perfeccionamiento de colegiados
intergubernamentales flexibles que se adapten a las condiciones de un ambiente
mundial de cambios vertiginosos y continuos; la incorporación selectiva de
nuevos miembros; y la creación de un espacio de paz, cooperación y democracia. El viejo paradigma integracionista pretendió
instrumentar un proceso de
industrialización sustitutiva a escala latinoamericana, basada en una tarifa
externa común protectiva de las economias domésticas, vinculadas
intersectorialmente, sin exponerse a la competencia internacional y sin que los
Estados declinen sus atributos “soberanos”. Dicho modelo tiene, en teoría, una
base territorial Regional (v.g. ALALC-ALADI) y se basa en la multilateralidad (
ALALC) y en la bilateralidad-multilateralidad ( ALADI). Los principios y propósitos del nuevo paradigma se
encuentran consignados en ACEs, suscriptos dentro de ALADI (crf. Art. 12,
Tratado de Montevideo 1980), sin embargo dichos ACEs desarrollaron en la praxis
los principios y objetivos del viejo paradigma, agotándose en el intercambio comercial y la cautividad recíproca
de segmentos de mercado. La inoficiosidad de los instrumentos diseñados en los
ACEs y la falta de decisión política de los Estados signatarios, frustraron los
objetivos enunciados. Dentro de esta tipología de convenio inscribimos, en los
que respecta a la República Argentina, tanto el CAUCE y actas complementarias,
como a los ACEs suscriptos con Paraguay y Bolivia y el AAP que rige la relación
argentino-chilena. Los ACE 14
(Argentina-Brasil), ACE 18 ( Tratado de Asunción) y el proyecto de ACE 17
(Argentina-Chile), se inscriben en el nuevo paradigma integracionista,
previendo una serie de instrumentos que, a través de una racionalidad de
medios/fines, contribuyen a posibilitar el logro de los objetivos propuestos. En el Tratado de Asunción, los principales instrumentos
son los siguientes: 1) el Programa de liberación comercial, consistente en
rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañadas por la
eliminación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes,
así como de otras restricciones al comercio entre los estados partes, para
arribar al 31/12/1994 con arancel cero, sin restricciones no arancelarias sobre
la totalidad del universo (cfr. Art. 5, inc.a ); 2) la coordinación de
políticas macroeconómicas, que se realizará gradualmente y en forma convergente
con los programas de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones
no arancelarias (cfr. Art.5, inc.b); 3) arancel externo común, que incentive la
competitividad externa de los Estados Partes (cfr. Art. 5, inc.c); 4) la
adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y
movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas
eficientes (cfr. Art. 5, inc.d); 5) régimen de origen: el criterio de máxima
utilización de materiales u otros insumos originarios de los Estados partes, no
podrá ser considerado para fijar requisitos que impliquen la imposición de materiales
u otros insumos de dichos estados, cuando, a juicio de los mismos, éstos no
cumplan condiciones adecuadas de abastecimiento, calidad y precio o , que no se
adapten a los procesos industriales o tecnología aplicadas (cfr. Art. 8,
régimen general de origen, anexo II, Tratado cit.). Mientras el Programa de liberación comercial y el régimen
de origen son compromisorios, la coordinación de políticas macroeconómicas, el
arancel externo común y la adopción de acuerdos sectoriales son cláusulas no
coercitivas. A su vez, el régimen de origen y el arancel externo común deben
articularse adecuadamente, dado que la obligatoriedad de utilizar insumos de
origen sub-Regional ( MERCOSUR), con un arancel externo común elevado, atenta
contra la estrategia basada en la apertura, competitividad e inserción activa
en el sistema internacional. Respecto de Paraguay y la ROU, los Estados partes
reconocen diferencias puntuales, dado que el plazo para la eliminación de las
Listas de Excepciones que hayan presentado, se extiende hasta el 31/12/1995
(cfr. Art. 6 Tratado de Asunción y art. 10, Anexo I, Programa de Liberación
Comercial). La coexistencia de acuerdos inscriptos en el viejo
paradigma, con los inscriptos dentro del nuevo , llevó a los decisores, en la etapa de transición, a alcanzar un
nivel de agregación y coordinación de procesos y no a una atomización o
centrifugación de los mismos ( 18). La primacía del Tratado de Asunción y del
ACE 14, sobre los ACEs suscriptos por los Estados partes, entre sí, significa
el perfeccionamiento del nuevo paradigma. Respecto de eventuales adherentes, el Tratado de Asunción
prevé el inmediato ingreso de Estados miembros de ALADI, que no formen parte de
esquemas de integración sub-Regional o de una asociación extra-Regional (Chile reúne
dichas condiciones). Los demás miembros de ALADI, podrán solicitar su adhesión
después de cinco años de vigencia del Tratado (cfr. Art. 20). El Tratado de
Asunción entró en vigencia cuando se produjo el depósito del tercer instrumento
de ratificación (cfr- art- 18). Bolivia, el restante estado limítrofe puede presentar su
solicitud de adhesión, después del quinto año de vigencia del Tratado, salvo
que con anterioridad se desvincule (previa denuncia) del Pacto Andino. Chile y Bolivia no
adhirieron al Tratado de Asunción pero firmaron sendos Convenios Asociativos. Durante la transición, la administración y ejecución del
Tratado, estará a cargo del Consejo (órgano superior y conducción política),
integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía de los
Estados partes y del Grupo Mercado
Común (órgano ejecutivo) coordinado por los ministros de relaciones exteriores
(cfr. arts. 9/14, Tratado cit.). El Grupo Mercado Común contará con una Secretaría
Administrativa (sede Montevideo), cuyas principales funciones consistirán en la
guarda de documentos y la comunicación de actividades. (cfr. art.15, Tratado
cit.). Las economías regionales de los países miembros del
MERCOSUR pueden invocar, por intermedio de sus respectivos gobiernos nacionales,
el régimen de salvaguardias, (cfr. Anexo IV, Tratado cit.), vigente durante el
período de transición , si la importación de determinado producto causara daño
o amenaza de daño grave a su mercado. La cláusula de salvaguardia tendrá un año de duración y sólo podrá ser prorrogada por
un nuevo período anual y consecutivo, respecto de cada producto. Dicho régimen
queda, en última instancia, previo cumplimiento de condiciones y negociaciones,
en manos del Estado parte requirente, en caso de que no se arribe a acuerdo
alguno, lo que impide disipar sospechas respecto de un eventual manejo abusivo
y/o arbitrario del mismo. En la CEE, dada la existencia de órganos
supranacionales, la cláusula de salvaguardia, en tanto excepción a lo dispuesto
en un Tratado, sólo puede ser autorizada por la Comisión, a petición de un
Estado parte, tras examinar los antecedentes de la situación y esforzándose en
limitar de forma estricta la alteración del funcionamiento de la Comunidad
(19). 5. Interrogantes que atañen
a la realización ( o frustración) del MERCOSUR No obstante las ambiciosas previsiones contenidas en el
Tratado de Asunción, los Estados partes, funcionarán dentro de una ZLC, hasta
que se establezca un arancel externo común. De aquí en más, el rol decisivo lo
desempeñarán, a nivel gubernamental, los ministerios de economía o finanzas y
los respectivos bancos centrales, quienes deben darle contenido al MERCOSUR
para evitar que se transforme en un esquema jurídico-institucional divorciado
de la realidad. La evolución actual del proceso de integración en el Cono
Sur, aún no permite responder a los siguientes interrogantes: 1) El Tratado de
Asunción impondrá sus pautas, criterios y metodologías sobre el viejo paradigma
integracionista o agonizará y/o concluirá adoptando las pautas, criterios y
metodologías de los ACEs históricos, celebrados en el marco de ALADI ?. 2) Se podrán crear
los órganos supranacionales antes de que finalice el periodo de
transición(31/12/1994) o los Estados partes del Tratado se obstinarán en
conservar los atributos “soberanos” del Estado-nación?. 3) Quién o quiénes
asumirán el rol de agentes impulsores del proceso de integración de
acuerdo a los principios, objetivos y
metodología del “nuevo paradigma integracionista? algunas agencias
gubernamentales ?; sectores empresariales locales (nacionales) y/o
transnacionales; sectores productivos o prestadores de servicios? 4) La integración
articulará a los agentes económicos actualmente hegemónicos? recibirá inversiones de nuevos grupos
deseosos de prosperar bajo la cobertura de la tarifa externa común? o también posibilitará la integración de
los agentes económicos y sociales privados en áreas y regiones fronterizas? 5) Los gobiernos
de los Estados partes del MERCOSUR asumirán un rol activo en el proceso
integracionista, a través de la regulación y administración de las
interdependencias entre ellos, así como la regulación del reparto de los
beneficios de acuerdo a valores de igualdad y justicia? o se abstendrán de
intervenir, dejando a los agentes privados el control del proceso de
integración y la eventual imposición de un modelo neoliberal ortodoxo? Cómo y a
favor de quién se resolverá el conflicto entre la preferencia individual vs.
preferencia colectiva? Las débiles democracias arbitrarán eficiente y eficazmente
en conflictos de este tipo? 6) Se logrará una
división de la producción y del trabajo que prevea un desarrollo armónico y
equilibrado de la sub-Región? o se consagrarán las desigualdades y
desequilibrios existentes ab-initio? Uruguay conservará sus ventajas comparativas
en el sector financiero, así como en otros servicios o las declinará si
armoniza sus políticas macroeconómicas y jurídicas con sus socios del
MERCOSUR? reestructurará su sector
productivo para tornarlo internacionalmente competitivo o se limitará a
desempeñar el papel de prestador de servicios dentro del mercado común?
Conservará sus zonas francas, como sitio de transbordo ultramarino, de
almacenamiento y quizás de procesamiento de producciones que transiten la
hidrovia? Deberá reorientar las exportaciones desde zonas francas hacia
mercados mundiales (extra MERCOSUR)? Paraguay
recibirá capitales y tecnologías que modifiquen su paisaje económico o proveerá
energía a los demás Estados partes del MERCOSUR, dada su potencial oferta
energética per cápita? o quizás, también , proveerá de soja, algodón y sus
derivados al MERCOSUR y al mundo? Argentina
cumplirá el papel de proveedor de alimentos y de commodities industriales? 7) Se estipularán
e implementarán dentro del MERCOSUR procedimientos compensatorios o correctivos
de las asimetrías existentes, entre economías dispares como la brasileña y la
paraguaya? cómo se solventarán los costos de dichas
compensaciones? se volcarán capitales y tecnología en las regiones de menor
desarrollo económico relativo? qué impactos sobre las migraciones de
trabajadores tendrá la libre circulación de la mano de obra? 8) Brasil y
Argentina dada su condición de locomotoras y difusoras del proceso de
integración sub-Regional, estarán en condiciones de acordar las bases para el
establecimiento de una moneda común? A estos fines, es posible, en las
condiciones en que se desenvuelven ambas economías, una convergencia de
políticas fiscales, monetarias, así como de integración y desarrollo conjunto.
(20). NOTAS 1. Sin embargo, otro importante sector de la dirigencia se limitó a recibir la concepción neo-liberal, sin beneficio de inventario. 2. cfr. Tavares de Araujo Jr. J. “Integración económica en América del Norte y en Cono Sur”, en Comercio Exterior, vol. 40, N° . 8 México, agosto 1990, pág. 743. 3. Establece, en sus Considerandos : “ la necesidad de integrar y fortalecer la industria alimentaria de ambos países, a través de la formulación de estrategias y emprendimientos comerciales e industriales conjuntos, con el objetivo de satisfacer adecuadamente los mercados locales, como así también acceder a terceros mercados...” 4. cfr. Sosa, Alberto J.-Dallanegra, Luis, “El Grupo de los Ocho y el futuro de América Latina”, en Perspectiva Internacional N°.2, Bs.As. dic. 1989, pág. 48. 5. cfr. Beker, J.- Lentini, C. Informe de coyuntura. Cofecex. CFI, Bs.As. marzo 1991 6. El intercambio comercial argentino-brasileño evidenció, durante el período de vigencia del Programa (1986/87/88/89 y primer semestre de 1990) un aumento en el volumen de las transacciones y un relativo equilibrio en los flujos comerciales. (cfr. Hirst, M. “Continuidad y cambio del Programa de Integración Argentina-Brasil” FLACSO, Prog. Bs. As. dic. 1990, págs. 75/6. 7. cfr. Sosa, Alberto J. – Aspectos de la política exterior del gobierno argentino (1983-88). Informe Preliminar. CFI, Bs.As. octubre 1988, pág. 60. 8. Se crearon tres Comités de Frontera. 9. cfr. Baldinelli, E. – “Una ZLC entre la Argentina y Chile” mimeo, s/f. Analiza también el Acta de Colonia. Respecto de las cuotas de importación, expresa que reúnen lo peor de dos mundos, ya que significan un sacrificio fiscal para el país que da la concesión, al tiempo que los consumidores no se benefician con precios más bajos. Las empresas exportadoras saben que no venderán más que la cuota, aún cuando bajen los precios, entonces lo mantienen lo más elevado posible, a fin de optimizar la utilidad. Por otra parte, la industria del país que dio la concesión no resulta dañada, pero tampoco mejora su eficiencia debido al estímulo de la competencia. 10. cfr. Baldinelli, E. “Resultados y expectativas del CAUCE”, en Integración Latinoamericana (INTAL), N° 119, Bs. As. dic. 1986, pág. 8. 11. Dentro del género AAP, los ACEs, son una especie que representa un nivel jerárquicamente superior de cooperación entre los signatarios, ya que tienen como objetivos, entre otros: promover el máximo aprovechamiento de los factores productivos; estimular la complementación económica; asegurar condiciones equitativas de competencia; facilitar la concurrencia de los productos al mercado internacional; e impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países involucrados. (cfr. art. 11, Tratado ALADI). 12. Un antecedente importante fue la celebración del Tratado de Paz y Amistad (1985) que creó una Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física. (cfr. art. 12). 13. cfr. Diario El Clarín, Bs. As. 27/8/90, pág. 6, reportaje al m. de RREE chileno, Silva Cimma. 14. cfr. Diario La Nación, Bs. As. 10/8/90, pág. 4. 15. La Rep. Argentina, se compromete a adquirir, a partir de 1992, y durante el plazo de diez años, prorrogable de común acuerdo, el gas natural de Bolivia que no puede ser total o parcialmente colocado en terceros mercados, bajo las condiciones determinadas por el mercado argentino y/o por negociación entre ambos países. 16. Este concepto se utiliza como sinónimo del tipo ideal weberiano, es decir una conceptualización que se compone de una configuración de los elementos característicos de determinada clase de fenómenos y que se usa en el análisis social. Los elementos abstraídos, si bien proceden de la observación de ejemplos concretos del fenómeno que se estudia, no se corresponden exactamente con ninguna observación empírica singular. 17. cfr. Dallanegra, Luis y Sosa, Alberto J. “El rol de Argentina en el marco del mercado del cono sur”, Rev. de Asociación de Ciencia Política y RRII del Uruguay, año VII, N° 49, Montevideo, abril-dic. 1990, pág. 8. 18. cfr. Tamames, R. “Mercado Común Europeo-Una perspectiva española y latinoamericana” Alianza Ed. S.A. Madrid, 1982, pág. 244. 19. cfr. Ferrer, A. “Argentina y Brasil: ajuste, crecimiento e integración”, en Comercio Exterior, vol. 40 N°2, México, febrero 1991. |