La integración y los asuntos laborales

 

                                                                                                                    Cristina Dirié

Marzo de 1993

 

 

El proceso de integración en marcha en el Cono Sur tiene y tendrá derivaciones diversas sobre el volumen y composición del empleo y sobre el nivel de vida de las poblaciones de los países involucrados.

 

Aún es prematuro ponderar los efectos ocupacionales de la integración, máxime cuando ésta constituye una herramienta dentro de una estrategia de reestructuración más amplia, que implica la apertura al exterior de la economía, una profunda reestructuración del sector público y de su rol y la reestructuración del sector  privado en un contexto de predominancia del mercado, en pos del logro de una mayor competitividad.

 

Específicamente, las políticas relacionadas con el proceso de integración pueden tener efectos positivos o negativos sobre el volumen y composición de la ocupación total, regional o sectorial en Argentina, dependiendo, tanto del grado de competitividad de las producciones locales respecto a   sus similares de los otros países miembros, como de la existencia y la calidad de políticas de variada índole que se articulen para acompañar los procesos de reconversión, promover mejoras en el empleo, en la calificación de la mano de obra, en la productividad, etc. Estas políticas podrán ser tanto de naturaleza nacional como subnacional pero, también, podrán ser de carácter comunitario (abarcando a todo el futuro mercado común). Además podrán ser tanto políticas públicas como llevadas a cabo por actores privados o por la acción conjunta de agentes públicos y privados.

 

        El Programa de Liberación Comercial, uno de los principales instrumentos del Tratado de Asunción, que tiene ya vigencia y carácter compromisorio, es visualizado como la causa principal de las eventuales derivaciones sobre el empleo en el proceso de integración al facilitar y abaratar el intercambio comercial recíproco. Sin embargo, la conformación del mercado común involucra e involucrará  otros aspectos con incidencia diversa sobre los mercados de trabajo (a nivel global, regional y/o sectorial), tales como la instauración de la libre circulación de trabajadores en el interior del mercado ampliado, la armonización de políticas laborales entre los países miembros, con el fin de tender a igualar las condiciones de competencia en este campo, con los consiguientes cambios en las normativas e institucionalidad laboral en general, la instrumentación de acuerdos sectoriales, así como las derivaciones ocupacionales de la introducción de nuevas tecnologías (tanto duras como organizacionales) tendientes al logro de una mayor competitividad, etc.

 

 

El Tratado de Asunción y las relaciones laborales

 

      Los instrumentos regulatorios del actual proceso de integración indican que, al menos en una primera etapa,  no se consideró prioritario el tratamiento específico del tema laboral. Ello contrasta con lo acaecido, por ejemplo, en la experiencia de la Comunidad Económica Europea (CEE) y en su antecedente, la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA)1.

 

En el Tratado de Integración entre Argentina y Brasil (1988), luego de enumerar una serie de aspectos legislativos a ser armonizados entre ambos países, dejaba explícitamente para una segunda etapa “la armonización de las demás políticas necesarias para la formación del mercado común entre los dos Estados Parte, incluyendo, entre otras, las relativas a los recursos humanos”2.

 

El Tratado de Asunción (1991) alude al tema laboral al señalar que la futura conformación del MERCOSUR implica, entre otras, “la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos”. Por su parte, la conformación del Grupo Mercado Común, órgano ejecutivo del Tratado, con 4 representantes por país (de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía y Bancos Centrales de cada uno de los miembros) no brinda el mismo protagonismo a los Ministerios de Trabajo.

 

Hasta diciembre de 1991, ninguno de los diez SubGrupos, en que se desarrollaban las negociaciones técnicas entre los Estados Partes, tenía como tema el análisis de los aspectos laborales. No obstante, en mayo de 1991 se habían reunido, en Montevideo, los Ministros de Trabajo de los países integrantes del MERCOSUR, llamando la atención sobre la necesidad de completar el Tratado de Asunción, con normas u objetivos sociales específicos. Lo mismo habían hecho las diferentes centrales sindicales de los países involucrados. 

 

En diciembre de 1991 el Consejo del Mercado Común aprobó la creación del SubGrupo 11 de Asuntos Laborales para discutir esta temática entre los representantes de los países miembros. Ello tiene gran importancia en tanto el Grupo Mercado Común, a través de los subgrupos técnicos, tiene como misión formular recomendaciones relativas a las modalidades que considere más adecuadas para concretar la instrumentación y ejecución del Tratado de Asunción.  Además, el Consejo decidió crear la Reunión de Ministros de Trabajo con la función de coordinar políticas laborales de los Estados Partes.        

 

Por esos días, habían tenido lugar otros hechos significativos, relacionados con el tema laboral en el proceso de integración. El sector empresarial  privado había conformado la Coordinadora Industrial del MERCOSUR.3

 

Por su parte, la coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, que tiene la particularidad de incluir en su seno no sólo a los representantes de los cuatro países del MERCOSUR, sino también a los de Chile y Bolivia, decidió centrar su accionar en los aspectos laborales y sociales de los procesos de integración. También se llevó a cabo la primera reunión tripartita, en el marco del MERCOSUR, en Foz Iguazú, que contó con la participación de los Ministros de Trabajo, el sector empresarial y sindical y la colaboración de la Organización Internacional del Trabajo.

 

- Funcionamiento del Subgrupo 11:

 

      El Subgrupo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad (en sus comienzos tuvo la denominación del Subgrupo de Asuntos Laborales) se constituye en forma tripartita con participación de representantes empresariales, sindicales y gubernamentales de los países miembros.4

     

El SGT 11 subdividió  los temas de su interés y creó ocho comisiones de trabajo para su tratamiento. Las mismas deben diseñar las propuestas que consideran más aconsejables, en cada una de las materias de estudio que le competen. Cabe destacar que, a solicitud de los diferentes actores sociales intervinientes, la Organización Internacional del Trabajo está brindado asesoramiento técnico a varias Comisiones.

     

Se enumeran a continuación esas comisiones:

1)- Comisión de relaciones Individuales de Trabajo.

2)- Comisión de Relaciones Colectivas de Trabajo.

3)- Comisión de Empleo.

4)- Comisión de formación profesional.

5)- Comisión de salud y seguridad en el trabajo.

6)- Comisión de Seguridad Social.

7)- Comisión de sectores específicos.

8)- Comisión de principios.

 

      Por diversas razones, las Comisiones tuvieron un desarrollo desigual durante el año 1992. Las que tuvieron un rol más destacado fueron la 1, la 4 y la 8.

     

La Comisión 1 tiene como temas prioritarios el análisis comparativo de los sistemas de relaciones laborales entre los países del MERCOSUR y, en modo muy especial, el estudio de los costos laborales. El objetivo de la misma, es identificar aquellas asimetrías que provengan del marco regulatorio laboral de cada uno de los países miembros. Se discutió en su seno la necesidad de acordar una metodología para realizar el análisis comparativo de los diferentes institutos laborales de cada país y determinar qué se entiende por costo laboral y contribuciones sociales y cómo cuantificarlos. En la reunión realizada en Asunción, en octubre pasado, se acordó un conjunto de rubros que integran el concepto de costo laboral a ser utilizado en el análisis y una fórmula global para cuantificar el efecto del marco regulatorio de cada país sobre los costos laborales. Dado que el no cumplimiento de las normas legales y reglamentarias tiene efecto en los costos laborales se decidió la necesidad de incluir la medición de esta situación, en una primera etapa respecto al sector formal o estructurado y, en una segunda etapa, respecto al trabajo no estructurado o informal.5

 

      En la Comisión 4 se decidió elaborar un diagnóstico de formación profesional, en cada uno de los cuatro países, que, además de incluir aspectos conceptuales, orientaciones de política, perspectivas y prioridades, analice y evalúe la capacidad institucional (real y potencial) de cada país miembro en ese rubro y los mecanismos de financiamiento utilizados y utilizables. Se propuso iniciar diagnósticos sectoriales y por rama, con especial énfasis en aquellos que resulten críticos y/o sensibles a los procesos de reconversión, en vinculación a la dinámica de la integración. Asimismo, se decidió incorporar un relevamiento y análisis de los mecanismos de participación tripartita en la definición y análisis de las políticas de formación profesional y diseñar una propuesta de trabajo para la creación de un sistema de información sobre la formación profesional común a los cuatro países miembros. Se iniciaron también estudios relacionados con la Validación de Competencias, contando con la asistencia técnica de CINTERFOR (agencia especializada de la OIT, dedicada a la formación profesional) con miras a lograr análisis de equivalencia profesional a nivel MERCOSUR. Dada su temática, esta Comisión se articuló con los SubGrupos 7 y 8, de política industrial y tecnológica y de política agrícola, respectivamente y también con el Plan Trienal de los Ministros de Educación, con el fin de brindarse mutua asistencia en los temas conexos.

 

      La Comisión 8 realizó un relevamiento de los convenios internacionales del trabajo, suscriptos por los Estados Partes, con el fin de lograr, a posteriori, que todos los países miembros tengan un acervo común en este campo y similares grados de protección y obligaciones. Las delegaciones, presentes en una reunión de septiembre, de esta comisión, acordaron por unanimidad proponer al SubGrupo 11 una nómina preliminar de convenios internacionales de trabajo para su ratificación por los cuatro países miembros. Por su parte, los delegados representantes del sector trabajador agregaron, a ese listado consensuado, otro listado adicional de convenios que ellos consideran también deberían ser ratificados por los 4 países.

      Dentro de las restantes Comisiones, cabe mencionar la Comisión Nro.3, más rezagada que las anteriores, que tiene como temáticas prioritarias el estudio del mercado informal o sector no estructurado, las migraciones laborales y la instrumentación de un sistema de información sobre el mercado de trabajo con bases estadísticas comunes a los cuatro países.

 

La integración y los actores sociales.

 

      Resulta obvio que la elección e instrumentación de las políticas de integración no es neutra, ni tampoco la participación (o no) de los distintos actores sociales involucrados en su concreción. 

 

      El desafío que significa la necesidad de lograr mayor competitividad, en un contexto caracterizado por la inestabilidad de los mercados y la intensa competencia internacional, dan una nueva vuelta de tuerca a la pugna entre los diversos participes sociales de la producción por el reparto de los costos y beneficios.

 

      Al igual que en el proceso más amplio de reestructuración económica no existe un único camino, determinado por fuerzas económicas y tecnológicas, para lograr la integración. Existen diferentes posibilidades, aún en el marco de un destacado rol del mercado en la asignación de los recursos. Las diferencias fundamentales se originan en la atención prestada a la magnitud y distribución de los costos sociales. Si se opta por atender, desde un principio, a la cuestión social, se pueden instaurar diversas formas de dialogo social que tiendan tanto a la consecución de logros económicos y sociales como al reforzamiento de los procesos democráticos.

 

      Las acciones para disminuir los costos sociales son muy importantes, no sólo por razones de equidad, sino también por razones puramente económicas, relacionadas con la eficacia de la propia política de reestructuración. En ausencia de aquellas, es probable que la conflictividad social sea mayor y genere así un escenario menos estable y predecible; con su consiguiente incidencia sobre la tasa de riesgo en las decisiones de inversión privada.6

 

      Además, las tecnologías flexibles necesitan para operar de redes organizacionales altamente confiables. En opinión de especialistas en el tema, existen comprobaciones empíricas que demuestran que, donde el marco regulatorio laboral se debilita, la competencia tiende a degenerarse y se pierde el dinamismo tecnológico, en parte debido a la desconfianza mutua entre las empresas y entre los trabajadores y la gerencia. 7

 

      Nuestro país, así como los otros miembros del MERCOSUR enfrentan un doble desafío en el campo económico social: 1) necesidad de lograr mayor competitividad y 2) la de instrumentar políticas sociales que reduzcan los niveles de pobreza prevalecientes y las derivaciones ocupacionales negativas del proceso de reestructuración.

 

      Para coadyuvar al logro de esos objetivos subrayamos la importancia dentro del proceso  integrativo de la creación del SubGrupo 11, dedicado al tratamiento del tema laboral, en tanto constituye un ámbito de participación tripartita (estatal, empresarial, sindical) para el análisis de la temática entre los cuatro Estados Partes.

 

      Si bien la participación de los actores sociales no estatales tienen un carácter consultivo y no ejecutivo dentro del proyecto MERCOSUR, la existencia institucionalizada del SubGrupo  presupone la búsqueda de soluciones concertadas que deberán prever, entre otros temas, el análisis permanente de las consecuencias sobre los trabajadores de la instrumentación del mercado común, un relativo equilibrio en el reparto de sus costos, así como acciones en común tendientes a lograr una mayor competitividad.8

     

 

Sería ingenuo suponer que la participación y peso de los diferentes actores sociales involucrados es, en los hechos, igualitaria. Existen diferencias significativas entre el rol empresarial y el sindical en el proceso integrativo.

 

Además dentro del sector empresarial el nivel de participación no es homogéneo, si consideramos que el segmento correspondiente a grandes empresas es que el ha tenido una actuación mas destacada y protagónica. Los acuerdos de complementación sectorial ya existentes constituyen una muestra de ello.9 Otra, es al solicitud de algunas centrales empresariales para que el gobierno invoque e instrumente las cláusulas de salvaguardia (la general y la específica), en varios casos en que consideraron amenazada la producción doméstica por la entrada de productos de los países miembros. La propia Lista de Excepciones a la rebaja arancelaria generalizada, lineal y automática constituye otra señal.

     

La Coordinadora Sindical adoptó una postura crítica respecto al proceso de integración en marcha señalando que “el compromiso sindical con la integración existe, a condición de que aquella sea real, en el sentido de que se garantice una protección social, política y cultural y que la transformación de la estructura productiva no se desarrolle en perjuicio de los trabajadores y del conjunto de los sectores populares.”10

 

Con las debidas diferencias de contextos, señalamos que los temores de los sectores sindicales del MERCOSUR son semejantes a los que expresan sus similares europeos o estadounidenses, en relación a sus respectivos procesos de integración económica. Los sindicatos europeos, con una mucho más extensa experiencia, en el tema integración, tienen también una actitud critica respecto a ella y le prestan un consenso que no es incondicional. Ellos temen una baja en los estándares laborales mínimos por la búsqueda de ventajas competitivas a través de los salarios más bajos o la evasión de los estándares laborales en los países comunitarios de menor desarrollo económico relativo. Entienden que los estándares laborales, especialmente aquellos logrados en el Norte de Europa, podrían verse erosionados por un incremento de las importaciones desde las regiones con más bajos salarios, localizadas en el Sur, o a través de la relocalización de las empresas trasnacionales hacia esas regiones. Este último mecanismo deviene más probable con el incremento de la movilidad del capital y la difusión de las fusiones y adquisiciones empresariales en el interior de la CEE.11 Diferentes asociaciones sindicales estadounidenses consideran que el Tratado de Libre Comercio entre EEUU, Canadá y México (Nafta) “es un mal negocio para los trabajadores americanos, porque las corporaciones optarán por trasladar producciones a México con costos laborales más baratos y una legislación ambiental menos rígida”.12

 

      La instauración de un debate serio sobre las implicancias del proceso integrativo, tanto a niveles subnacionales como nacionales, constituye una condición sine qua non para tender a atenuar las diferencias de participación existentes y para buscar soluciones reales a los problemas laborales y sociales derivados del proyecto Mercosur. En este sentido, resulta necesaria la información y formación adecuadas de las diferentes partícipes sociales y un Estado presente que articule políticas apropiadas en lo social y en lo laboral.