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EL
PROGRAMA DE COOPERACION E INTEGRACIÓN ARGENTINA-BRASIL *(1988) Alberto
J. Sosa *Ponencia
preparada para el “Seminario El Proyecto Patagónico”. San Carlos de Bariloche,
Río Negro. 16, 17 y 18 de junio de 1988, organizado por la Fundación F. Ebert.
Se analiza el Programa de Cooperación argentino-brasileño, que sirvió de base
para la posterior construcción del
MERCOSUR. Programa de cooperación e
integración económica
Los gobiernos de Brasil y de Argentina comparten una
serie de acciones en materia de relaciones exteriores. Aquí mencionaremos las
que consideramos más destacadas.
Acordaron posturas comunes
con relación a los problemas que amenazan a la paz y seguridad en el Atlántico
Sur y en América Central, a través del
copatrocinio de la resolución de la XLI Asamblea General de Naciones Unidas que declaró al Atlántico Sur
zona de paz y cooperación y de la creación del Grupo de Apoyo a Contadora,
respectivamente. Con el propósito de proteger sus
respectivos procesos de democratización trataron infructuosamente de politizar
el tema endeudamiento externo, mediante la creación del Consenso de Cartagena
para neutralizar el impacto negativo que la restricción financiera produce
sobre las transiciones democráticas. Asimismo,
los gobiernos de Brasil y de Argentina impulsan y desarrollan un proceso de
cooperación e integración a través del Acta de julio de 1986 (Argentina) y de
los encuentros de diciembre de 1986 (Brasil), de julio de 1987 (Argentina) y
abril de 1988 (Brasil). Ambos
países firmaron un acuerdo marco que se complementa con un conjunto de
protocolos que sirven de vehículo para la instrumentación de un proceso que se
caracteriza por su gradualidad, flexibilidad e intrasectorialidad. No hay
especialización productiva porque los dos países intercambiarían bienes
similares (v.g. bien de capital por bien de capital, trigo por café, etc.). El
Acta (julio 1986), es una especie de documento doctrinario de la integración
binacional ya que alude a
prerrequisitos, instrumentos que viabilizarán el proyecto y objetivos a
alcanzar. Los prerrequisitos son la consolidación de los
respectivos procesos de democratización y la paz y seguridad Regionales. El
planeamiento y supervisión de la evolución empírica del Acta y los protocolos
estará a cargo de la Comisión de Ejecución del Programa (del lado brasileño, a
diferencia de la contraparte argentina, participan las FF.AA. a través del
Consejo de Seguridad Nacional). El
objetivo del proceso de cooperación e integración es maximizar la capacidad
de desempeño de ambos gobiernos. Para el logro de este objetivo y el
cumplimiento de los prerrequisitos indicados se recurrirá a la modernización
tecnológica y al crecimiento conjunto . Para materializar la
modernización tecnológica se escogen áreas prioritarias en las que uno u otro
país tenga ventajas comparativas que le permitan asistir y transferir
tecnología al otro. Los
aspectos seleccionados son el desarrollo tecnológico del sector
bienes de capital, la informática, la biotecnología y
la energía nuclear con fines pacíficos. Brasil
presenta ventajas comparativas respecto de Argentina en bienes de capital y en
informática; Argentina en biotecnología y en energía nuclear. 4.1. Modernización tecnológica El sector bienes de capital
(Protocolo I) es importante por el impacto que ejerce sobre el conjunto del
aparato productivo ya que la eficiencia y reducción de costos coadyuvan a la
productividad de la economía en su conjunto. Este sector es uno de los más dinámicos de la economía
mundial y el volumen de los intercambios es creciente. Los bienes de capital se fabrican también en
firmas pymes de base tecnológica que operan con inteligencia intensiva,
posibilitando un apropiado aprovechamiento de la capacidad productiva
brasileño-Argentina. En el sector bienes de capital se proyecta crear, en el
mediano plazo, una unión aduanera, para que los bienes incluidos en la nómina
conjunta tengan una tarifa externa común. Sin embargo, dentro del mercado
binacional tendrán arancel cero y tratamiento de producto local. América
Latina importa anualmente alrededor de veinte mil millones de dólares en bienes
de capital, mientras que el intercambio intrarregional es de aproximadamente
mil millones de dólares (el cinco por ciento del total comercializado). Las
posibilidades de desarrollo y de intercambio de este sector dentro del mercado
ampliado argentino-brasileño no es desdeñable. Ambos
países ( 1985), crearon una sociedad anónima –Latinequip-que se sometió a la
ley de sociedades de Panamá y cuyo capital accionario se repartió, por partes
iguales, entre tres entidades financieras públicas de América Latina: Nacional
Financiera de México, Banco del Estado de San Pablo y Banco de la Provincia de
Buenos Aires. El propósito fundamental de la multilatina es el financiamiento
de la comercialización de los bienes de capital producidos en la Región. El
Protocolo 12 “Cooperación Aeronaútica” prevé la cofabricación de un
prototipo en el que un tercio del montaje corresponderá a la Fuerza Aérea
Argentina, otro tercio al Ministerio de Aeronáutica de Brasil y el treinta y
tres por ciento restante a la Empresa Brasileña de Aeronáutica. La cooperación
en el campo de la industria aeronáutica constituye un caso específico de
desarrollo conjunto de un bien de capital, en la búsqueda del crecimiento
tecnológico y productivo compartido. Los
gobiernos de Brasil y Argentina suscribieron (enero 1985) un memorando de
entendimiento, con el propósito de explorar e identificar posibilidades
concretas de cooperación en la investigación, desarrollo y capacitación
binacional de recursos humanos en el sector de la informática. Este
sector fue excluido en las negociaciones de los protocolos ya que se consideró
que no era oportuno incluirlo dentro del Acta porque se superponía a un
proyecto en ejecución. La
constitución y funcionamiento de la Escuela Argentino- Brasileña de Informática
con sus cursos en Campinas (San Pablo-1986), en Tandil (Buenos Aires- 1987) y
Curitiba (Paraná –1988), es el logro más importante en este ámbito. Asimismo,
se efectuó un simposio binacional que contó con la presencia de cincuenta
investigadores de ambos países, el primero de este tipo en la región, que
permitió definir nuevos proyectos conjuntos de investigación. Brasil
registra mayores avances que Argentina en el área hardware, ya que tiene más de
diez años de experiencia en la aplicación de una política de fomento a un
sector industrial que se desarrolló en un mercado más amplio. Sin embargo, en
el área de software no existe una brecha significativa a favor de Brasil. Otros
proyectos debatidos en este sector se relacionan con la creación de una
Asociación Latinoamericana de Servicios Informáticos que reúna a los
productores de software que abastezcan no sólo el mercado binacional sino el
Regional. La
biotecnología (protocolo 9), es un sector que utiliza, a través de procesos
tecnológicos, organismos vivos con el propósito de proveer bienes de alto
interés económico. El producto biotecnológico final desmaterializa la
producción, disminuyendo o desplazando la importancia de las materias primas
(v. g. alimentos). El
desarrollo biotecnológico conjunto en las áreas de hormonas vegetales, vacunas
animales, cultivo de tejidos y plantas, hormonas reguladoras de la producción
animal y manipulaciones genéticas con embriones animales fue priorizado en las
negociaciones realizadas. Se
crearon el Centro Argentino-Brasileño de Biotecnología y la Escuela
Biotecnológica binacional. El Centro se integró a través de los núcleos de
investigación existentes en ambos
países. El propósito es apoyar proyectos de desarrollo y aplicación
biotecnológica que involucren a universidades e institutos oficiales de
investigación con los empresarios de capital local del sector con el objeto de
producir bienes y servicios comercializables. La opción es clara: o se produce
esta asociación o el desarrollo biotecnológico se concentrará en los laboratorios de las empresas
transnacionales. El
mercado binacional para este sector alcanza los cien millones de dólares. El
sector energético esta desdoblado en sendos protocolos, el “8” de energía, lato
sensu, y el “11” y “17” relacionados con la energía nuclear. Dentro
de la hidroelectricidad se acuerda la construcción de la represa de Garabí en
el trecho del río Uruguay común a ambos países y la de Pichi- Picún Leufú en la
Cuenca del río Limay, provincia de Neuquén. La primera de las obras es
binacional por su destino; la segunda exclusivamente argentina por su
emplazamiento y destino, pero la ejecución de las obras civiles estará a cargo
de un consorcio binacional brasileño- argentino. La contraparte brasileña del
consorcio financiará el ochenta por ciento del proyecto y participará en el
cincuenta y seis por ciento de las obras, mientras que la contraparte argentina
cubrirá los porcentajes restantes en el financiamiento y ejecución de la obra. El gas
natural es un sector en el que la complementariedad es posible, porque
Brasil importa este producto y la Argentina lo ventea. Para transportar gas
argentino hasta territorio de Brasil se están analizando dos proyectos de
gasoductos alternativos. Uno que uniría la provincia de Salta con Gran San
Pablo pasando por Foz de Iguazú, con un costo estimado en doscientos cuarenta millones de dólares, y el segundo
que vincularía San Jerónimo del Sur (Santa Fe) con Porto Alegre, con un costo
de ciento veinte millones de dólares. En
el área petrolífera, se prevé la colaboración de Petrobrás con YPF en
una unión empresarial transitoria dedicada a actividades exploratorias en
territorio argentino. Asimismo, se discute un posible intercambio de máquinas y
equipos petrolíferos mediante exenciones tributarias a las exportaciones e
importaciones. El
área de la energía nuclear es la
más importante del sector energético. Argentina mantiene un liderazgo, a través
de la continuidad institucional y operacional de la Comisión Nacional de
Energia Atómica ( CONEA). Pilcaniyeu y el centro de excelencia académico de
Bariloche (Balseiro) son evidencias del desarrollo alcanzado por Argentina en
este sector, sin perjuicio de las dificultades financieras en que se debate el
ente promotor de la política nuclear en nuestros días. Las
posibilidades de desarrollo conjunto de la energía nuclear para fines pacíficos
no son desdeñables y la visita del presidente Sarney a Pilcaniyeu y de Alfonsín
a Iperó constituyen el embrión de un desarrollo compartido. El
fortalecimiento de la Organización Latinoamericana de Energia (OLADE) y el
consecuente autoabastecimiento energético de América Latina consta, también,
dentro de los objetivos del protocolo energético. 2. Crecer juntos El
Acta de Cooperación e Integración está constituida por un conjunto de proyectos
o protocolos que pueden agruparse en : productivos (bienes de capital, alimentario, automotriz,
siderúrgico), financieros (fondo común de inversiones, unidad monetaria,
asuntos financieros); de infraestructura; energéticos; comerciales,
etc. Asimismo, hay protocolos que hacen al proceso de cooperación binacional,
como pueden ser los que promueven y facilitan el intercambio mercantil y otros
que operan como inductores de la integración al promover y facilitar la
confluencia productiva binacional (empresas binacionales, fondo común de
inversiones, Umab). Dentro
de los protocolos productivos los de mayor importancia son el de bienes de
capital, el automotriz y el alimentario. El
sector bienes de capital fue priorizado por ambos gobiernos para que crezca más
que ningún otro sector de la economía, porque franquea las puertas de entrada
hacia una mayor eficiencia y productividad que se proyecta sobre el conjunto de
la economia. Las pymes del sector desempeñan un rol predominante tanto en
Argentina como en Brasil por su significación productiva. El
protocolo de la industria automotriz regula la actividad de grupos económicos
de capital transnacional y de pymes autopartistas. El protocolo alimentario
regula la actividad de grupos locales económicamente concentrados. El
protocolo N° 21, referido a la industria automotriz establece un régimen de
beneficios para el intercambio de vehículos terminados y de partes, piezas y
componentes. Para los vehículos terminados se estipula un cupo máximo
exportable para cada país de 5.000 vehículos (1989) y de 10.000 vehículos
(1990). Para las partes, piezas y componentes destinados a la producción se establece
un cupo intercambiable de U$S 150 millones (1989). El
protocolo N° 22 comprende el intercambio de alimentos, con algún grado de
transformación, destinado al consumo humano. A tales efectos se incluye un
universo de posiciones arancelarias amplio para permitir que la lista de
productos negociados a fines de 1993 comprenda el 50% del universo arancelario.
Los
protocolos 5, 7 y 20, se refieren a las empresas binacionales, al fondo común
de inversiones y a la moneda común, respectivamente. Un
primer paso para materializar la creación de empresas binacionales argentino-
brasileñas(EBAB) es la redacción y aprobación legislativa de un estatuto que
permita la integración de empresas públicas, privadas o mixtas de ambos países. Los consorcios binacionales existentes son
uniones transitorias empresariales (UTEs) que (en la República Argentina) están
reguladas por la ley de sociedades comerciales (cf. Capítulo III, Sección II) y
en Brasil por el Capítulo XXII de la ley 6404 de sociedades. Dichas uniones o
consorcios se constituyen para el desarrollo o ejecución de una obra, servicio
o suministro concreto. El
Grupo de Trabajo de la EBAB deberá resolver a través de un tratado temas
relacionados con la inversión de capitales de un país en otro, transferencia de
tecnología, repatriación de capitales, remesa de utilidades, doble imposición,
etc. La experiencia de países del Tercer Mundo en este tipo de emprendimientos
es rica y variada (Itaipú, Ente Binacional Yaciretá, Comisión Técnica Mixta de
Salto Grande, Decisiones 46 y 169 del Pacto Andino, Namucar Sa, Latinequip SA,
Cía Arabe de Servicios Petroleros, East African Airways Corporation, etc.) El
propósito del estatuto es asegurar a la EBAB, en el país de su actuación, el
mismo trato que se dispensa a la firma nacional en diversos ítem: en materia
tributaria, de acceso al crédito interno, de acceso a los regímenes
promocionales, de acceso a las compras y contrataciones del sector público,
etc. Un
dilema que ambos gobiernos deberán resolver es si el estatuto de la EBAB
incluye dentro de sus disposiciones los
joint ventures, quizás en un capítulo especial. El
fondo común de inversiones se constituirá con un capital de U$S doscientos
millones, suscriptos por partes iguales, por los respectivos Bancos Centrales.
Su objetivo es promover la creación de
empresas binacionales, priorizando el sector bienes de capital. Este fondo
actuará como mecanismo de financiamiento de proyectos binacionales, mediante
empréstitos de mediano y largo plazo; participará como socio minoritario en las
EBAB; captará recursos en los mercados de capitales de Argentina y Brasil y en
los mercados internacionales; asimismo, procurará obtener fondos en
instituciones financieras internacionales. En todos los casos los gobiernos
garantizarán las operaciones financieras. La
unidad monetaria argentino-brasileña (UMAB), también denominada “gaucho”
servirá para compensar los saldos del intercambio bilateral que se liquidarán
cuatrimestralmente. Su cotización será equivalente a la del dólar estadounidense
y su implementación estará a cargo de ambos Bancos Centrales. La
UMAB, al operar como unidad de cuenta, tiende a garantizar el equilibrio del
intercambio comercial. El país superavitario que reciba “gauchos” sólo los podrá utilizar para efectuar
importaciones del país deficitario. Consideraciones
finales
El
reordenamiento económico internacional, por encima de las ideologías; las
transformaciones tecnológicas, que se registran en los países industrializados
de economía de mercado; y las tendencias en torno a la creación de grandes
espacios económicos, constituyen el ambiente internacional de nuestros días.
Los países de América Latina, salvo el caso de Argentina, Brasil y
Uruguay, asisten a la crisis de sus mecanismos tradicionales de cooperación e
integración económica, en medio del endeudamiento externo y del reordenamiento
productivo mundial. La cooperación y la
integración, primero binacional, ahora trinacional, que encarnan los
mencionados Estados, es condición necesaria pero no suficiente para una
apropiada inserción dentro del sistema mundial, porque sólo estarán en
condiciones de incorporarse a la revolución tecnológica en marcha a través de
relaciones asociativas particulares con Estados industrializados que les aporten
nuevas tecnologías, management,
financiamiento y acceso a sus mercados. El
mercado ampliado (Argentina-Brasil-Uruguay), con más de ciento setenta millones
de habitantes y aduanalmente protegido con una tarifa externa, puede resultar
de interés para el capital extranjero que desee invertir en la producción y en
los servicios, así como acicatear a nuevos socios a incorporarse al proceso
integrativo sudamericano. El
Programa de cooperación e integración binacional tiene sus costos y beneficios,
según los sectores sociales o las áreas geográficas de que se trate. Las fuerzas sociales más interesadas en el
desenvolvimiento del Programa de Integración Comercial Argentina-Brasil
(PICAB), son los grupos empresarios transnacionales y oligopólicos de capital
local, involucrados en los protocolos automotriz y alimentario. Sin embargo,
los gobiernos contrapesaron dicha gravitación priorizando los sectores
informático, biotecnológico, energético y de bienes de capital, en los que la
participación del sector público y de las pymes es relevante. El
sector laboral no tuvo, hasta la fecha, injerencia en el PICAB. La creación de
empresas binacionales y su impacto sobre el mercado de trabajo, así como las
relocalizaciones económicas que engendre el proceso integrativo requieren de la
participación de los trabajadores a través de sus entidades representativas. Por
su parte, el aspecto espacial permite más de un abordaje. Primero, el
nacional, a cargo de las entidades y ministerio que correspondieren; segundo,
el que corresponde a los diversos
agentes de las economías regionales; y tercero, los actores de las áreas
fronterizas. Las provincias argentinas y los estados
brasileños deben participar dentro del marco normativo bilateral y
constitucional de uno y otro país, en la identificación de problemas y
negociaciones, con el objeto de mitigar el impacto negativo que el PICAB pueda tener sobre los agentes de las
economías regionales y locales. Las
provincias situadas en zonas de frontera deben operar como disuasoras de
hipótesis de conflicto y como agentes de la cooperación e integración
binacional, transformando las áreas de confrontación y de “seguridad nacional”,
en áreas de encuentro y de desarrollo conjunto. La
participación de las pymes, con la debida asistencia oficial, evitará que los
beneficios del PICAB redunden exclusivamente a favor de los grupos
económicamente más concentrados de capital local y extranjero de uno y otro
Estado. Asimismo, el involucramiento de los agentes infraestatales evitará que
los resultados económicos redunden sólo a favor de los grandes centros urbanos,
mientras que los costos recaen sobre las zonas de menor desarrollo económico
relativo de cada Estado. Referencias bibliográficas. 1)
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BID-INTAL
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“ Nuevos acuerdos para consolidar la integración...”, Integración
Latinoamericana, Año 12, N° 129,
Buenos Aires, noviembre 1987. 12)
Diario
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Pineda,
S. y otros: “Integración : Meta histórica. El Despertar de América Latina
(Brasil-Argentina-Uruguay)”, Prisma Latinoamericano, Año 12, N° 172, La
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