COMPORTAMIENTO DE ENTIDADES SUBESTATALES EN PROCESOS INTEGRATIVOS

 

Alberto J. Sosa*

Celia Mayer**

 

Este trabajo fue publicado en la “Revista semestral del Círculo de Humanidades”, de la Facultad de Ciencias de la Educación, Universidad  Autónoma Latinoamericana, Medellín Colombia, año X, Nos.  21/22, mayo 2002. Dicho ejemplar se intituló “Aproximaciones al pensamiento complejo”.

 

 

 1. Análisis de las formas organizacionales de región en la UE, ASEAN, NAFTA, etc.

 

El análisis de las formas y procedimientos de constitución de las regiones subestatales dentro de  procesos integrativos macro como ASEAN[1], UE  [2], NAFTA y MERCOSUR[3] evidencia un muestrario de realidades diversas, debido a las características sobresalientes de cada una de ellas. 

 

Una característica que atraviesa actualmente a todos los proyectos de regionalización concertada es que resultan de la convergencia de dos fenómenos: la revolución de la tecnología de la información y la descentralización espacial del capitalismo.

 

 

1.1. Las regiones en la UE

 

La existencia de políticas que tienden a corregir los desequilibrios regionales, entre las prósperas regiones de la Lotaringia y las rezagadas y declinantes, condujeron a tipificar y clasificar las casi doscientos regiones subestatales para distribuir los recursos comunitarios.

 

Las clasificaciones o indicadores para la determinación de las regiones, evidencian una forma de construcción vertical, a partir de datos de gabinete y no de una voluntad común de las sociedades sobre las que aquéllas se organizan.

 

A todas ellas las podríamos considerar como un esquema organizativo inducido por la autoridad supraestatal y  establecido de acuerdo a los parámetros y objetivos del bloque al que pertenecen (UE)[4].

 

Las regiones clasificadas como de menor desarrollo relativo (rezagadas, en declinación o rurales y/o pesqueras pobres o empobrecidas) tienen el mandato de alcanzar un desarrollo que se equipare o aproxime al de la media comunitaria y por eso se las apoya a través de las políticas y fondos estructurales supraestatales.

 

Además, es posible verificar la existencia de un abanico de núcleos concertados constituídas por regiones, gobiernos locales y aún por sectores privados, con o sin participación de agencias públicas, que se organizan para alcanzar el mandato comunitario de lograr la cohesión (reuniendo e integrando las personas y los bienes entre sí) y el equilibrio (reducción de las disparidades socioeconómicas existentes) o para acrecentar el bienestar logrado.

 

La experiencia regional y/o de concertación de regiones de la UE tiene un amplio espectro de participación que involucra a agencias públicas en red (UE, estado, región, gobierno local,

agencias de desarrollo; etc.); el mercado en su expresión lata; las  entidades académicas; y las diversas y polifacéticas manifestaciones de la sociedad civil. La participación relativamente equilibrada de las agencias públicas en red, del mercado, los académicos y movimientos sociales, es una característica del proceso integrativo de la UE y lo distingue de los demás.

 

 

2.  Las regiones en el NAFTA

 

Los esquemas integrativos a nivel subestatal de NAFTA también evidencian, aunque con un grado  distinto, la participación de agencias públicas, de grupos empresariales privados, de entidades académicas y de expresiones de la sociedad civil.

 

El NAFTA fue instado por  firmas transnacionales con  negocios en dos o tres de los territorios de los estados miembros.

 

Las compañias automotrices localizadas en EUA y Canadá suscribieron acuerdos de coproducción, homologados por los gobiernos respectivos, cuando firmaron el Tratado de Libre Comercio Bilateral.

 

La participación de las sociedades civiles de EUA, Canadá y México es desigual. Mientras que las entidades representativas de múltiples y poderosos intereses sectoriales de Canadá y EUA registran un fuerte involucramiento, no acontece lo mismo con las frágiles expresiones de la sociedad civil mexicana.

 

Las experiencias integrativas y/o cooperativas a nivel micro de la frontera mexicano-estadounidense evidencian la desproporción de las partes involucradas y la ausencia de mandatos normativos que tiendan a lograr el equilibrio del desigual desarrollo relativo.

 

No obstante, la política de concertación regional es inducida por grupos empresariales privados y por las agencias públicas que operan respectivamente como ejecutores y  facilitadores (eliminando barreras y obstáculos) del proceso.

 

El sector empresarial privado juega un  rol protagónico diseñando, ejecutando y perfeccionando el mercado ampliado, mientras que el sector público desbroza el sendero que recorre -o aspira a recorrer- el sector empresarial privado.

 

3.  El regionalismo en ASEAN

 

Agencias subestatales de ASEAN implementaron esquemas asociativos, los denominados Triángulos de Crecimiento, en los que el sector empresarial privado desempeña un rol de liderazgo. Los gobiernos de las unidades subestatales participantes en la configuración de regiones, actúan como facilitadores de y para la implementación de los proyectos correspondientes a cada Triángulo.

 

El marco organizacional de cada Triángulo, comprende un mecanismo consultivo que reúne a los sectores privados y a las agencias públicas de las entidades subestatales participantes.

 

 

 

En ASEAN se advierte una concepción y praxis integrativa que se diferencia del modelo occidental. A nivel instrumental o superestructural, la organización adquiere un carácter funcional, flexible e informal que  evita la institucionalización  (asimilable a “rigidización”). Prefieren los esquemas organizacionales tipo “foro”, basados en nociones semejantes a los principios de bona fide (buena fé)  y  pacta sunt servanda (los acuerdos deben cumplirse) del derecho occidental.

 

En el “modelo ASEAN”, participan  los agentes del mercado y  las agencias públicas de las distintas jurisdicciones territoriales, aunque evidencia una ausencia de participación por parte de la ciudadanía y de las manifestaciones de la sociedad civil tan comunes en EUA, Canadá y Europa Occidental. Asimismo y congruentemente con lo que acontece en las experiencias integrativas de América del Norte y Europa Occidental el sector del “saber” (académicos, estudiosos, universidades, etc.), añade sus esfuerzos a la conjunción de los sectores público-privado, para el fortalecimiento de los procesos integrativos a nivel macro y/o micro. El sector público como animador y el empresarial privado como ejecutor.   

 

 

4.  Las regiones del MERCOSUR

 

Los orígenes del MERCOSUR se asimilan más a los de la UE, que a los del NAFTA. La iniciativa correspondió a agencias gubernamentales brasileñas y argentinas, más que a grupos económicos privados como aconteció en la experiencia integrativa de América del Norte.

 

Sin embargo, la participación del sector empresarial privado más concentrado ha sido protagónica, no así la de los sectores económicos pymes y de las entidades representativas de la sociedad civil, del ámbito académico, cultural y educativo. Hasta ahora el MERCOSUR ha sido –básicamente- la configuración de un espacio ampliado para hacer negocios, con escasa presencia social y casi nula presencia supraestatal.

 

MERCOSUR carece de una política regional y de la provisión de fondos estructurales para implementar iniciativas, proyectos o programas sociales o que tengan en cuenta el interés de grupos o etnias sumergidas que pueblan su territorio. Tanto en Argentina como en Brasil, Paraguay y Uruguay, las regiones se caracterizan por su contigüidad espacial y la relativa homogeneidad cultural, histórica o económica.

 

La iniciativa está en el sector público que proyecta y realiza encuentros, firma acuerdos, etc.  Sin embargo, estas acciones no se han traducido (hasta la fecha) en resultados operativos que refuercen la estructuración de los mercados nacionales, la personería o la gravitación  de las regiones dentro del espacio ampliado. Poco se ha trabajado en las relaciones inter-regionales o en la configuración de regiones concertadas o en la construcción de redes de regiones. subestatales del espacio ampliado (salvo casos aislados como Crecenea-Codesul).[5]

 

 

5.  Análisis comparativo de las distintas metodologías

 

5.1. Objetivos

 

Las estrategias de regionalización concertada en la UE apuntan al desarrollo armónico y equilibrado del espacio comunitario.

 

Asimismo, una de las últimas líneas de trabajo tiende a lograr la incorporación de los ciudadanos y residentes de las regiones de la UE a la sociedad informacional. Para ello persigue los siguientes cuatro objetivos.

 

El primero, se refiere al aprovechamiento de las oportunidades y al control de los riesgos, desarrollando una estrategia de control sobre la sociedad informacional. El segundo,  a  la creación de  una plataforma de servicios, basada en el uso de la tecnologías de la información. El tercero,  a la promoción de un acceso universal de la población a la sociedad de la información. Cuarto, a la construcción de una fuerza de negociación regional.

 

Por su parte, las estrategias de los procesos de regionalización concertada de ASEAN apuntan a mejorar el desempeño económico, a conseguir un rol destacado dentro del proceso integrativo macro y a dar respuesta  a los cambios de la economía global[6].   

 

Las experiencias regionalizadoras “fronteras adentro” de MERCOSUR y NAFTA  asemejan sus estrategias a las de ASEAN, más que a las de la UE, porque el propósito perseguido por aquéllas es el crecimiento económico de la región,  la agregación de  valor a las actividades económicas locales, la atracción de  inversiones, el  mejoramiento de  la inserción externa, la construcción de  una fuerza de negociación “fronteras adentro” y “fronteras afuera”, etc.

 

Ninguno de los esquemas integrativos macro, si excluimos la UE, lleva a cabo políticas estructurales que apunten a evitar o disminuir las disparidades “fronteras adentro”.

 

 

5.2. Instrumentos financieros

 

La UE es la única de las organizaciones  analizadas que dispone de recursos supraestatales para apoyar y coordinar las estrategias de desarrollo regional. Cuenta con un Comité de las Regiones (CDR), actor institucional supraestatal, abocado a los temas y problemas de las regiones. La Comisión de Bruselas, a través de la Dirección General XVI (Políticas Regionales), es otro actor institucional supraestatal, en materia de política regional.

 

Las regiones  disponen de recursos financieros para su desarrollo, para el respeto de los equilibrios territoriales comunitarios y para el fortalecimiento de la cohesión económica y social. Tienen acceso a dispositivos supraestatales de subvención y de préstamo. La política de subvención estriba en el otorgamiento de aportes no reembolsables para la atención de los objetivos prioritarios a los que apuntan los fondos comunitarios. La política de préstamos se implementa a través de la celebración de contratos de mutuo, con tasa de interés bonificada.

 

En el ámbito de la supraestatalidad  el financiamiento “promocional” o “social”, convive con el de los mercados de capitales. Los primeros se gestionan con criterios políticos que responden a las nociones de “interés general” o “logro del equilibrio territorial”, mientras que los segundos son administrados de acuerdo a las leyes de los mercados.

 

El financiamiento “social”  es excepcional fuera de la jurisdicción de la UE, porque tanto en NAFTA, ASEAN y MERCOSUR los recursos financieros son provistos básicamente por los bancos y/o los mercados de capitales.[7]

 

 

 5.3. Instrumentos institucionales

 

La UE comprende varios dispositivos institucionales habilitados para intervenir en la gestión de todas las regiones inducidas y concertadas, que se encuentran dentro de su jurisdicción (la Dirección General de Políticas Regionales (XVI) y la CDR).

 

A su vez, cada una de las diferentes regiones concertadas, que aloja el territorio comunitario, dispone de su propio mecanismo institucional.

El modelo UE inviste de autoridad  a organizaciones de la sociedad civil y del derecho empresarial, así como a agencias públicas que operan en red (entidades de derecho público supraestatal, estatal, regional, local, etc.).

 

El modelo ASEAN, inviste de autoridad a dispositivos informales del derecho económico privado y  a “grupos de trabajo”, integrados por representantes del sector privado (Joint Business Council- JBC). Por otra parte, también funcionan órganos consultivos en los que participan tanto el JBC como altos funcionarios gubernamentales nacionales y los ministros de las jurisdicciones subestatales involucradas, en los “Triángulos de Crecimiento”. Asimismo, a nivel gubernamental, implementan “medidas promocionales fronteras adentro.[8]

 

MERCOSUR, no implementó políticas institucionales efectivas,  promotoras de la regionalización subestatal, fronteras adentro del boque.

 

El modelo NAFTA, a pesar de guiarse por una filosofía distinta de la que caracteriza a la UE, dispone de mecanismos promotores de la regionalización subestatal concertada, gestionados

 

por entidades no gubernamentales, por cámaras empresariales y aún por agencias públicas locales.

 

 

5.4. Instrumentos tecnológicos

 

Los instrumentos tecnológicos, están ligados al financiamiento, porque uno de los principales objetivos de varias de las experiencias descriptas, se refiere a la utilización del financiamiento para el cambio e innovación tecnológicas. Además, se puede observar, en los casos analizados, la preponderancia de la acción estatal en la provisión de recursos financieros.

 

En la UE, los instrumentos tecnológicos son gestionados primordialmente por actores económicos y cuerpos intermedios privados. No obstante, se admite el rol decisivo de  las agencias públicas a nivel tecnológico.

 

Tanto el modelo de EUA (que se extiende en el NAFTA), como el de las agencias públicas en red de la UE, se caracterizan por el planeamiento estratégico estatal y la constante interfaz del empresariado y agencias públicas en diferentes segmentos de las tecnologías de la información. Los contratos militares, la generosa financiación pública y los mercados protegidos y cautivos de la época de la guerra fría, respaldaron  dichas actividades. En menor medida,  Malasia - Singapur (ASEAN), replican aquél modelo.

 

Diversos proyectos comunitarios (UE) están a cargo de la  red de Cámaras de Comercio e Industria (CCI), que se  ocupa de incrementar la cooperación entre las autoridades públicas locales y regionales y las CCI.

 

En ASEAN, los dispositivos tecnológicos implementados se debieron a iniciativas estatales.

 

MERCOSUR no dispone de mecanismos tecnológicos integrados o coordinados, sino iniciativas aisladas, con desniveles de acuerdo al estado de que se trate. La alianza  argentino-brasileña proyectó (1986) dispositivos binacionales en materia de biotecnología,  energía nuclear, informática, sector aeroespacial, etc., pero la crisis de los 90´ sepultó las iniciativas, que murieron nonatas.

 

El modelo NAFTA desarrolló mecanismos a nivel estatal individual y a nivel de los partícipes subestatales involucrados en la zona de libre comercio. Entidades representativas de la sociedad civil y de las fuerzas del mercado colaboran .[9]

 

Por ejemplo, el crecimiento económico y la diversificación geográfica de las maquiladoras, fomentó la creación de centros de investigación y desarrollo tecnológico en territorio mexicano, principalmente en la región septentrional (llamada Mexoamérica).

 

 

6.  CONSIDERACIONES FINALES

 

Los Triángulos de Crecimiento intra-ASEAN adoptan el modelo Kenichi Ohmae. Entidades subestatales se congregan en torno a un proyecto que les promete crecimiento económico, empleo y vinculaciones mundiales que les reportan capitales y tecnología. Las regiones venden sus bienes y servicios al mercado mundial, motu proprio, sin depender de los negociadores estatales diplomáticos o comerciales.

 

Según Ohmae las entidades regionales agrupan poblaciones de entre cinco y veinte millones de habitantes, que se conectan entre sí, mucho más que con los estados nacionales en que están insertas. Por otra parte, configuran mercados codiciados por las corporaciones económicas internacionales. En un mundo atravesado por redes electrónicas, las regiones conformadas por entidades subestatales son las áreas económicas “naturales”. Aunque de dimensiones geográficas limitadas, tienen influencia económica. Estos regiones económicas pueden o no encontrarse dentro de la geografía de un estado determinado y dejan de lado la ” parafernalia de la soberanía”, a cambio de la capacidad de aprovechar las  cuatro (4) íes (inversiones, industria, información, individuos)    a su conveniencia.[10]

 

Las regiones subestatales de ASEAN, se apoyan en grupos económicos importantes, inductores de la regionalización “fronteras adentro”, que están en condiciones de arrastrar a firmas de porte pequeño, mediano y micro. Sin embargo, en ASEAN  no encontramos, como conglomerado y a nivel de su incipiente supraestatalidad, el propósito de lograr equilibrios territoriales INTRA-ASEAN.

 

La UE forjó el modelo “Estado red” que describe Manuel Castells[11] y se caracteriza por compartir la autoridad, es decir la capacidad de imponer la violencia legitimada, a través de una red o con junto de nodos de diferente tamaño enlazados por relaciones asimétricas que responden a las desigualdades políticas entre los miembros de la red.[12] 

 

La búsqueda de la identidad como antídoto a la globalización económica y a la pérdida de derechos políticos y sociales, penetra por debajo del nivel jurisdiccional del estado, concediendo iniciativa a entidades subestatales de toda Europa.

 

El futuro modelo europeo quizás esté compuesto por la articulación de la internacionalización económica y la descentralización cultural. [13]

 

Los gobiernos subestatales (regionales y locales) desempeñan un rol importante revitalizando la democraticidad de la UE. Las ciudades se convirtieron en agentes impulsores de estrategias de desarrollo económico, interactuando con firmas internacionales. Tanto las ciudades como las regiones establecieron redes europeas que coordinan iniciativas y aprenden unas de otras, aplicando un nuevo principio de cooperación y competición.

 

La fórmula es identidad local e interconexión europea.[14] La clave de la gradual legitimidad de la UE es la habilidad de sus instituciones supranacionales o supraestatales para vincularse con niveles estatales y subestatales de gobierno, mediante la extensión del principio de proximidad, según el cual las instituciones supranacionales sólo se encargan de las decisiones que los niveles estatales y subestatales no pueden asumir con efectividad.

 

La UE está organizada como una red que supone mancomunar y compartir soberanía, más que transferirla a un nivel superior o supranacional.[15] Las regiones y entidades subestatales de NAFTA  y MERCOSUR no se acomodan a ninguno de los modelos citados. Sin embargo, NAFTA perfila la configuración de uno o más modelos. [16]

 

La frontera EUA- México impulsa los procesos de regionalización fronteriza concertada a través de agentes empresariales privados, de entidades no lucrativas y de autoridades locales. Los agentes económicos privados de EUA recurren a dispositivos tercerizadores, delegando partes del proceso productivo en firmas de diverso tamaño, asentadas en territorio mexicano. El régimen de maquila, el alquiler de fábricas, la subcontratación o las actividades de armado o ensamblaje, son  algunos de los dispositivos que las firmas de EUA, utilizan en territorio mexicano.

 

Esta experiencia se caracteriza por la desproporción de los partícipes involucrados en la regionalización subnacional. Las agencias públicas locales y estaduales (rango subnacional); las universidades y consultoras; las entidades no gubernamentales y a fortiori las empresariales de EUA, tienen una gravitación incomparable vis a vis sus similares de México.

 

Nos preguntamos cuál será el devenir de estas experiencias de asociación entre entidades subestatales de la Zona de Libre Comercio. Si se conectarán entre sí y con el mercado mundial.  Si se vinculará cada una de ellas en forma aislada al mercado internacional, o  innovarán transitando nuevos senderos.

 

Las regiones subestatales de MERCOSUR  carecen del empuje de los “triángulos de Crecimiento” de ASEAN y de las regiones del NAFTA que, a partir de sus respectivas estrategias de desarrollo  aspiran a resolver sus problemas económicos y sociales.  Tampoco tienen las regiones del MERCOSUR  la posibilidad de asociarse a regiones como los de EUA que cuentan con actores privados, públicos, sociales y académicos poderosos y provistos de abundantes recursos. El escenario en que se encuentran las regiones subestatales y autoridades locales de MERCOSUR, es el menos apto si nos remitimos a las diversas experiencias analizadas.

 

Nuestra principal inquietud se relaciona con el estado de situación que las regiones domésticas y transfronterizas de MERCOSUR presentan respecto de su funcionamiento y relaciones entre sí y del resto del mundo.

 

La globalización y el MERCOSUR desestructuraron  y reestructuraron las regiones subestatales de los estados miembros y asociados y cabe preguntarse ¿ cuál es el estado de situación de las diversas regiones subestatales para afrontar la evolución probable del MERCOSUR y de los actores más influyentes de  la economía mundial?

 

Las regiones subestatales de MERCOSUR tendrán relaciones entre sí o con otras de América del Sur ¿ o quizás muchas de ellas son o serán inviables? Eventualmente acontecerá un proceso similar al de fines de siglo XVIII y principios del siglo XIX, cuándo los distintos virreinatos y capitanías  hispanoamericanas desconectadas entre sí, mantenían relaciones con el Imperio Español primero y el Británico después?

 

Por otra parte, el proceso independentista del siglo XIX dividió aún más a cada uno de los virreinatos, en diferentes unidades político-administrativas. Acontecerá algo similar con las regiones subestatales del MERCOSUR? Las viables y prósperas se conectarán autónomamente con los mercados mundiales y las desconectadas e inviables “desaparecerán”?

 

¿Qué lecciones deben aprender de experiencias subestatales de otros conglomerados? . ¿ Cómo organizarse? .¿Qué estrategias, objetivos y principios adoptar? . ¿Qué actores y regiones están en condiciones de asumir un rol de liderazgo?.¿ Seguirán un  modelo K.Ohmae o quizás otro?.

 

Bibliografía General

a)                              Castells, Manuel “La era de la información.Economia, sociedad y cultura”. Siglo XXI Editores, México DF, 1ª. Edición en castellano 1999.

b)                              Dallanegra Pedraza, Luis. “Tendencias del orden mundial: Régimen Internacional”. Argentina 2001.

c)                              Ohmae, Kenichi. “El fin del estado nación”. Ed. Andrés Bello, Chile 1997.

d)                              Sosa Alberto J.- Mayer Celia. “Estudio sobre las regiones argentinas en relación con el mundo actual”. CFI. Informe Final. Mimeo. Julio 2000.