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LOS EMPRESARIOS Y EL PROYECTO MERCOSUR(*)
Alberto J.
Sosa Septiembre
de 1992 (*)Una versión preliminar de este
trabajo fue realizado para el Consejo Federal de Inversiones. Se mantienen en
general los términos y conceptos con que fue redactado en la fecha arriba citada. 1. INTRODUCCION El
Tratado de Asunción es un convenio marco que yuxtapone disposiciones
coercitivas y enunciados programáticos no vinculantes para los Estados Parte.
No obstante expresar que es un acuerdo de duración indefinida, sus
prescripciones son de carácter transitorio. Tampoco constituye un Mercado Común
(MC) sino que estipula las bases para la creación del mismo, mediante el diseño
de un marco general y la enunciación de principios, instrumentos y objetivos
para el desarrollo de acciones futuras. La
transformación que conlleva la
integración, incide en los comportamientos de los actores económicos y
sociales de los Estados Parte, puesto
que ellos perciben la relevancia tanto de la nueva escala territorial en (y
desde) la que competirán, como de las autoridades (colegiados
intergubernamentales o entes comunitarios) que adoptarán decisiones,
convergente y transitoriamente, con los gobiernos nacionales. La
liberalización de las trabas arancelarias y extra-arancelarias que facilitan la
libre circulación de mercaderías es sólo un aspecto del proceso de integración
que, por sus características, es de índole global. Por ello, es “conditio sine
qua non” para la constitución y consolidación de un bloque sub-Regional, -que se
inserte competitivamente dentro del escenario mundial-, la creación de la
estructura orgánica que dicte las normas que regulen los comportamientos de los
agentes económicos, sociales y aún políticos de los Estados Parte. Los
agentes económicos que están implantados en dos o más Estados Parte podrán
evadir las regulaciones nacionales, con jurisdicción hasta las fronteras
respectivas, pero seguramente no eludirán las reglamentaciones dictadas por la
estructura orgánica comunitaria competente para entender y resolver en aquellas
cuestiones relacionadas con actos o hechos que acontezcan dentro del nuevo
territorio aduanero. Los
actores públicos y privados de los Estados Parte, así como los órganos de
la proto-autoridad supraestatal (1) del
eventual MC actuarán en un nuevo y doble escenario. La
dimensión intrínseca (integración) transmutará los roles y las relaciones
económicas, comerciales, sociales, institucionales, jurídicas y políticas de
los agentes públicos y privados dentro del MC. La
dimensión extrínseca (inserción externa) referida a la conexidad del MERCOSUR
en tanto sujeto del derecho y de las relaciones internacionales con actores
estatales, supraestatales, transnacionales, etc. del sistema mundial.(2) El
objeto de este informe es advertir sobre los marcos regulatorios, propios de la
dimensión intrínseca, emergentes del proceso de integración, dentro de los
cuales debería encuadrarse el accionar empresarial, así como sobre sus
posibilidades de inserción, a los efectos de que asuma los riesgos-oportunidades
y responsabilidades derivadas de las nuevas condiciones de competencia
suscitadas por el proyecto MERCOSUR. 2. LOS EMPRESARIOS Y EL PROCESO DE
INTEGRACION 2.1.
Encuadramiento Empresarial Los
gobiernos de los Estados Parte del proyecto MERCOSUR son los agentes impulsores del mismo, creando un marco
regulatorio plurinacional promotor de la competencia y de la cooperación, entre
los agentes económicos privados, de la especialización productiva, el aprovechamiento
de las economías de escala y la inserción competitiva del Bloque, en un sistema
económico internacional en el que coexisten la globalización y una nueva
concepción del Regionalismo. El
Tratado de Asunción, en tanto marco normativo promotor de un nuevo mercado
doméstico y de una estructura orgánica comunitaria, engendra un proceso
dialéctico de construcción-destrucción de normas vigentes dentro de los
territorios de los Estados Parte. El Programa de Liberación Comercial
contribuye a desregular las transacciones económicas en el interior del nuevo
mercado y en forma paralela se crean normas
que regulan el comportamiento de los agentes empresariales o que sirven
de marco para dirimir sus contenciosos. Las
regulaciones que instituyen el nuevo plexo jurídico o que abrogan las normas
vigentes en los Estados Parte y que se relacionan con el accionar empresarial
son: a)
El Programa de Liberación Comercial (cfr. Anexo I, Tratado cit.); b)
Las Listas de Excepciones; c)
Régimen General de Origen (cfr. Anexo II, Tratado cit. y Decisión CMC Nº 2); d)
Mecanismo para la Solución de Controversias ( cfr. Anexo III y Decisión CMC Nº
1) e)
Cláusulas de Salvaguardia. ( cfr. Anexo IV Tratado cit.) f)
Acuerdos Sectoriales de Complementación ( cfr. art. 5 inc. d) Tratado cit. y
Decisión Nº 3) a) Programa de Liberación
Comercial Los
Estados Parte acuerdan eliminar, durante la etapa de transición y según un
cronograma, los gravámenes y
restricciones aplicadas en su comercio recíproco. Dicho proceso desregulatorio,
comprende los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos
equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiario o de cualquier
naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior y las medidas de carácter
administrativo, financiero, cambiario o de cualquier índole, ante la cual un
Estado Parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio
recíproco. (3) Los
Estados Parte, desde la entrada en vigor del Tratado, iniciaron un programa de
desgravación progresivo, lineal y automático, que beneficia a los bienes comprendidos
en el universo arancelario clasificado de conformidad con la Nomenclatura
Arancelaria Utilizada por ALADI (NALADI), de acuerdo al siguiente cronograma: Fecha/Porcentaje de Desgravación
Las
preferencias se aplican sobre el
arancel vigente en el momento de su utilización y consisten en una reducción
porcentual de los gravámenes más favorables atribuidos a la importación de
productos, provenientes desde terceros países no miembros de ALADI. Si uno de los Estados Parte eleva dicho arancel
para la importación desde terceros países, la preferencia establecida se
continúa aplicando sobre el nivel de arancel vigente a Enero 1º, 1991. En caso
que se redujera el arancel, la preferencia correspondiente se aplicará
automáticamente sobre el nuevo arancel en la fecha de entrada en vigencia del
mismo. b) Listas de Excepciones Los
productos comprendidos en las Listas de Excepciones presentadas por cada uno de
los Estados Parte, quedarán excluidos del cronograma de desarme arancelario
generalizado, lineal y automático del Programa de Liberación Comercial (Anexo
I). La República Argentina presentó 394 productos, la República Federativa del
Brasil 324, la República del Paraguay 439 y la República Oriental del Uruguay
960. Dichas Listas se reducen al vencimiento de cada año calendario, de acuerdo
al siguiente cronograma: a)
Para la República Argentina y la República Federativa del Brasil, a razón de un
20% anual de los ítem que las componen, reducción que se aplica desde Diciembre
31, 1990; b)
Para la República del Paraguay y para la República Oriental del Uruguay, la
reducción se hará a razón de 10% en la fecha de entrada en vigor del Tratado;
10% al 31 de Diciembre de 1991; 20% al 31 de Diciembre de 1992; 20% al 31 de
Diciembre de 1993; 20% al 31 de Diciembre de 1994; 20% al 31 de Diciembre de
1995. Los
productos que se retiran en las Listas de Excepciones se benefician
automáticamente de las preferencias que resultan del Programa de
Liberación instituido por el Anexo I. El
país con mayor cantidad de productos incluidos dentro de la Listas referidas y
probablemente el que deberá efectuar un más grande esfuerzo de reconversión
productiva es la República Oriental del
Uruguay. c) Régimen General de Origen La
noción de origen es un elemento fundamental durante el proceso de transición
constructivo del MC, a fin de que sólo se beneficien del programa de desarme
arancelario y extra-arancelario los productos considerados (calificados)
originarios de los Estados Parte. (4) El
Consejo del Mercado Común (CMC), por intermedio de la Decisión Nº 2, implementó
un régimen armonizado de procedimientos y sanciones administrativas para los
casos de certificados de origen inadecuados. La
certificación de origen podrá ser emitida por un organismo público provincial
habilitado o por entidad privada representativa con personalidad jurídica de
carácter subnacional ( cfr.arts.1,2 y 3 de la Decisión Nº 2 CMC), en el caso de
exportaciones de productos provinciales y/o regionales. Comprobado
que el certificado de origen emitido por una repartición pública o entidad privada habilitadas, no se
ajusta a las disposiciones contenidas en el Régimen de Origen, o se verifique
la falsificación o adulteración del mismo, el país exportador adoptará las
sanciones administrativas correspondientes, de acuerdo con lo establecido en la
presente Decisión, sin perjuicio de las puniciones aplicables, de conformidad
con la legislación criminal respectiva, en cada Estado Parte. d) Mecanismo de Solución de
Controversias
Las disposiciones del
Tratado de Asunción sobre esta materia constituyeron una solución de
compromiso, puesto que el arreglo de las diferencias entre los Estados Parte
recayó en manos de los colegiados intergubernamentales (Consejo Mercado Común y
Grupo Mercado Común). Con
el objeto de remediar dicha circunstancia, dado que los Estados Parte no pueden
desempeñar simultáneamente los roles de juez y de parte, el CMC, a través de la
Decisión Nº 1, dictó el Protocolo para la Solución de Controversias, que fue
aprobado por los Parlamentos de los Estados Parte. El
Protocolo de Brasilia instituye normas generales que admiten, en ciertas hipótesis,
recurrir al procedimiento arbitral para la solución de controversias que se
susciten, durante el período de transición, entre Estados Parte sobre la
interpretación, aplicación e incumplimiento de las disposiciones contenidas en
el Tratado de Asunción, así como por reclamaciones efectuadas por particulares
( personas físicas o jurídicas) en razón de la sanción o aplicación, por
cualesquiera de los países miembros, de medidas legales o administrativas de
efecto restrictivo, discriminatorio o de competencia desleal, en violación del
Tratado de Asunción, de los acuerdos celebrados en el ámbito del mismo, de las
Decisiones del CMC o de las Resoluciones del GMC. La
jurisdicción del Tribunal ad hoc es obligatoria y resolverá en las
controversias a que se refiere el Protocolo de Brasilia, a través de un
procedimiento arbitral. Las
decisiones del tribunal serán inapelables, obligatorias y consideradas cosa
juzgada. Los Estados Parte tendrán que acatarlas y ponerlas en ejecución dentro
de un plazo de quince días. e) Cláusulas de Salvaguardia El
Anexo IV -del Tratado citado- estipula un régimen de salvaguardias comerciales,
aplicables solamente durante la etapa de transición y a título excepcional a
los bienes incluidos en el Programa de Liberación. El
régimen citado se propone resolver ex post facto graves dificultades que
afecten las actividades económicas de un Estado Parte, durante la transición y
se basa en la noción de daño o amenaza de daño grave, como consecuencia de
importaciones masivas de un producto, en un breve período, provenientes de los
demás Estados Parte. El país importador podrá solicitar al GMC la realización
de consultas a efectos de eliminar dicha situación. La
determinación del daño o amenaza de daño grave será analizada por cada país,
considerando la evolución, entre otros, de los siguientes aspectos relacionados
con el producto en cuestión: 1) nivel de producción y capacidad utilizada; 2)
nivel de empleo; 3) participación en el mercado; 4) nivel de comercio entre las
partes involucradas o participantes en la consulta; 5) desempeño de las
importaciones y exportaciones respecto de terceros países. Ninguno de los
factores mencionados constituye, por sí solo, un criterio decisivo para la
determinación del daño o amenaza de daño grave. No serán considerados, en la
determinación del daño o amenaza de daño grave, factores tales como los cambios
tecnológicos o cambios en las preferencias de los consumidores en favor de
productos similares y/o directamente competitivos dentro del mismo sector. La
aplicación de la cláusula de salvaguardia dependerá, en cada país, de la
aprobación final de la sección nacional del GMC. Las
cláusulas de salvaguardia tendrán un año de duración y podrán ser prorrogadas
por un nuevo período anual y consecutivo. Estas medidas solamente podrán ser
adoptadas una vez para cada producto. f) Acuerdos Sectoriales de
Complementación (ASC) Los
ASC son mencionados en el Tratado de Asunción como uno de los principales
instrumentos de la transición para la constitución del MC. El objetivo de los
mismos es acelerar la integración y favorecer la racionalidad de la
especialización intra-sectorial, basada en las respectivas ventajas
comparativas, en la complementación intra-mercados y en la asociación para
competir eficazmente en terceros mercados, facilitando la optimización del uso
de los factores productivos y posibilitando mejores condiciones en términos de
economía de escala. La
Decisión sobre los ASC, está destinado a brindar a los sectores productivos de
los Estados Parte un marco reglamentario que posibilite la integración
sectorial. Los
ASC implican un proceso de negociación que puede ser dividido en tres etapas.
La primera involucra a sectores productivos de, por lo menos, dos Estados
Parte. La segunda, se refiere a la negociación que cada sector económico de un
Estado Parte debe entablar con su gobierno respectivo. La tercera y última es
la que acometen los Estados Miembros en cuyos territorios se localizan los
sectores productivos comprendidos. Las
normas reglamentarias de los ASC contienen prescripciones para prevenir
comportamientos que distorsionen la competencia. (5) Por ejemplo, cuando
dispone que deberán ser concebidos de un modo que no constituyan trabas al
libre comercio de bienes y servicios entre los países del MERCOSUR o que
favorezcan prácticas desleales de comercio tales como la formación de cartels, trusts, etc. Otros
elementos de interés para el sector empresarial son la constitución del Consejo
Industrial del MERCOSUR ( CIM), (6) el Estatuto de Empresa Binacional
Argentina-Brasil (Protocolo Nº 5) del Tratado Argentina-Brasil y el Convenio en
el área del mercado de capitales. 2.2.
Inserción Empresarial Las
posibilidades de éxito y sobrevivencia de los agentes económicos privados,
dentro del proyecto MERCOSUR, dependerán no sólo de las acciones que acometan a
nivel de firma, o sectorialmente, sino también de las relaciones que
establezcan con las agencias públicas respecto de los factores productivos, con
vistas a mejorar la competitividad. Las
condiciones de competencia dependen tanto de las políticas de los agentes
públicos como de las estrategias y decisiones de los agentes privados. Las
políticas gubernamentales atañen a las variables macroeconómicas, a las
regulaciones en las áreas pertinentes y a las políticas de fomento. Las
estrategias y decisiones de los particulares se relacionan con la asunción de
roles y responsabilidades que antes recaían en agencias gubernamentales. El
proyecto MERCOSUR no va a resolver mágicamente los problemas del país y tampoco
los de sus agentes económicos privados.
Existen empresarios que aprovecharán los beneficios de las economías de
escala y de la ampliación del número de consumidores pero, también, existen
otros que pagarán los costos del proceso de integración, si no adecuan sus
conductas a la lógica del mismo. Existen
agentes económicos con ventajas ab initio, puesto que están implantados en dos
o más Estados Miembros, o porque efectúan operaciones de comercio exterior
desde un territorio aduanero nacional a otro, o porque disponen de mayor
información acerca de las características de los mercados de los restantes
asociados. Dichos empresarios están generalmente localizados en grandes centros
urbanos. Por
el contrario, existen agentes económicos pequeños y medianos, cuya actividad
tiene como destino -principal o exclusivo- el mercado doméstico respectivo y
que carecen de la información o del conocimiento necesarios sobre las
condiciones en que se desenvuelve la producción de una mercancía similar en
otro u otros Estados del proyecto MERCOSUR. Estos empresarios se encuentran
generalmente emplazados fuera de los circuitos de intercambio tradicionales
donde convergen las redes comunicacionales y de transportes. Estos últimos son
los que deberán establecer una relación coordinada con las agencias
gubernamentales nacionales y subnacionales a los efectos de trabajar en la
construcción de la “inteligencia competitiva” o de los núcleos de inteligencia
por producto. El
conocimiento acerca de las regulaciones y los mercados de los demás Estados
asociados, así como de las regulaciones del proyecto MERCOSUR, permitirán
adoptar (a los empresarios privados) decisiones que aprovechen ventajas
intersticiales o que neutralicen impactos negativos. Una
enjundiosa y oportuna información sobre las regulaciones del proyecto MERCOSUR,
posibilitará que un empresario o una cámara empresarial sepan, por ejemplo: a)
cuándo y cómo invocar las cláusulas de salvaguardia en el caso de importación
de un producto que se beneficia del Programa de Liberación Comercial; b)
cuándo y cómo recurrir al mecanismo de solución de controversias, incluso al
procedimiento arbitral, por ante el Tribunal ad hoc; c)
cuándo y cómo actuar para que un producto no sea retirado de las Listas de
Excepciones; d)
con quién, cuándo y cómo, un sector productivo determinado debe vincularse para
entablar negociaciones tendientes a la suscripción de un acuerdo de
complementación sectorial; e)
cuándo, cómo y ante quién ocurrir para requerir que organismos públicos provinciales
o entidades privadas representativas-dotadas de personalidad jurídica-sean
habilitadas para emitir certificados de origen; f)
cuándo, cómo y ante quién ocurrir para solicitar informaciones adicionales
sobre la autenticidad o veracidad de la certificación o el cumplimiento de los
requisitos de origen; g)
cuándo y cómo participar en los sub-Grupos de Trabajo del GMC. Respecto
a determinados productos provinciales, sería necesario que conozcan, por
ejemplo: a)
si serán afectados positiva o negativamente por el proceso de integración, así
como las implicancias de éste sobre la producción y el empleo en esos sectores
y sus abastecedores; b)
potencialidades o riesgos de una producción determinada, dentro del mercado
ampliado; c)
si el producto en cuestión, tiene su contraparte productiva en otro país o
países del proyecto MERCOSUR; d)
qué posibilidades existen de que se celebren acuerdos sectoriales de
complementación, con los productores de bienes similares, en los restantes
países del proyecto MERCOSUR; e)
si la mercancía de que se trata no se produce en otro u otros países del
MERCOSUR, ¿la producción argentina podría sustituir dichas importaciones?
(averiguar y analizar desde dónde se importa y bajo qué condiciones, v.g.
precios, modalidades de pago, etc.); f)
el producto en cuestión tiene en los demás países del MERCOSUR-o en alguno de
ellos- un tratamiento de carácter promocional en materia fiscal, crediticia o
de exportaciones; g)
dicho producto fue incluido?; por otro u otros países del MERCOSUR, en las
Listas de Excepción al Programa de Liberación Comercial. 3. CONSIDERACIONES FINALES El
proceso de integración de los países del Cono Sur, podría implicar la creación
de un mercado unificado y de una autoridad supranacional. El
MC sería el espacio donde y desde el cual los agentes económicos celebren
acuerdos sectoriales de complementación. Asimismo, en virtud de la condiciones
de competencia que se engendren, probablemente se llevarán a cabo fusiones,
adquisiciones, procesos de reconversión y aún quebrantos y cierres de firmas
empresariales. La
autoridad comunitaria, complementando y a veces superponiéndose con las
autoridades de los Estados Parte, dictará regulaciones que, en esa dialéctica
constructiva- destructiva, se añadirán a las
vigentes en los países miembros o las abrogarán. El
Tratado de Asunción, no es un convenio ley que detalle los compromisos
jurídicos contraídos por los Estados Parte, mediante disposiciones coercitivas
y cláusulas preceptivas. Por el contrario, es un convenio marco en el que sus
principios, instrumentos, propósitos y estructura orgánica deberán ser
precisados por medio de actos internacionales específicos celebrados por los
Estados Parte y por decisiones internas de los mismos, según los casos. Tanto
los acuerdos específicos como algunas Decisiones del Consejo requerirán
aprobación legislativa de los respectivos Congresos Nacionales. Dicha
ratificación parlamentaria, así como las decisiones legislativas internas de
cada Estado Parte, tendientes a coordinar políticas macroeconómicas y
sectoriales o a asegurar condiciones adecuadas de competencia, es una de las
posibilidades de participación que se abre, en favor de los gobiernos y de los
agentes económicos y sociales provinciales, a través de sus representantes en
el Congreso Nacional, en el proceso de toma de decisiones respecto de la
construcción del MC y de la autoridad comunitaria. Los
actores políticos, económicos y sociales provinciales y/o subnacionales que
deseen participar eficiente y eficazmente en éste proceso, deberán contar con
información y conocimiento sobre aspectos económico-productivos,
jurídico-institucionales, políticos, financieros, impositivos, sociales,
culturales, etc., del propio país, así como de los demás Estados Parte, sobre
otras experiencias integracionistas y su evolución y sobre el funcionamiento
del sistema económico, financiero, comercial y político internacional. Los
agentes económicos privados deberán, si pretenden sobrevivir o tener éxito
dentro del mercado ampliado, articular sus acciones con agencias
gubernamentales nacionales y subnacionales, de carácter político o de
investigación, con el propósito de crear los llamados núcleos de inteligencia
por producto o similares, que contribuyan a mejorar la competitividad de las
firmas y/o sectores. (1) La estructura orgánica durante
la transición, está a cargo del Consejo del Mercado Común (CMC) y del Grupo
Mercado Común (GMC). Dichos colegiados intergubernamentales constituyen, junto
con los Tribunales ad hoc previstos por el Régimen de Solución de Controversias
y la Comisión Parlamentaria, la simiente de la futura autoridad comunitaria. Cfr. Totti, Paulo, “ Arbitragem no
MERCOSUL”. Gazeta Mercantil SP. Qarta-feira, Dezembro 18, 1991, Págs. 1 y 7. (2) Corresponde definir en el
ámbito de la dimensión extrínseca, un esquema de inclusión-exclusión respecto
de terceros actores, sea a través del establecimiento de una arancel común, o
de la adopción de una política comercial común, o por intermedio de la
coordinación de posiciones en Foros económicos - comerciales Regionales e
internacionales (cfr.art.1º Trat. cit.). En ese sentido se produjeron avances
respecto de la adhesión de países miembros de ALADI al Tratado de Asunción. (
Chile y Bolivia). (3)Se pretende continuar avanzando
en la desregulación del transporte terrestre entre los países del MERCOSUR ,
para reducir costos y estimular la inversión privada. (4) Además de la calificación, el
Régimen General de Origen comprende la declaración, la certificación y la
comprobación. La declaración que acredita el cumplimiento de los requisitos de
origen, es expedida por el productor final o por el exportador de la mercancía.
La certificación es emitida por una repartición oficial o entidad gremial con
personalidad jurídica, habilitada por el Gobierno del Estado Parte exportador.
A los efectos del control posterior (comprobación) los certificados y la
documentación respectiva deberán conservarse durante dos años a partir de su
emisión (5) La decisión Nº 3 del CMC que
reglamenta los ASC, es un marco referencial para los actores productivos
privados. (6) El CIM está formado por la
Confederación Nacional de la Industria del Brasil, por la Unión Industrial
Argentina, por la Unión Industrial Paraguaya y por la Confederación Industrial
Uruguaya. El CIM se constituyó para que los empresarios puedan intervenir
orgánicamente en el proceso de integración y defenderse de las decisiones que
estimen perjudiciales a sus intereses. La antedicha entidad se reunirá cada
sesenta días y tendrá dos atribuciones fundamentales. Por un lado, estudiar las
posibilidades de integración industrial intra-MERCOSUR, para mejorar la
posición de los países respecto de terceros mercados. Por otro, actuar como
órgano de consulta con otros espacios económicos y estudiar las posibilidades
de complementación industrial. BIBLIOGRAFIA
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Alberto J. “ Argentina y su reinserción en el mundo”. Revista Asociación de
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