ESPACIOS TERRITORIALES EN LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA DE ARGENTINA CON LOS PAÍSES DEL MERCOSUR.

 

 

 

 

Lidia Sejas

 

Febrero 2003

 

 

Si bien la Argentina ha celebrado tratados con los países limítrofes que proveen un marco explícito para la integración binacional, los protocolos convenidos por los respectivos países no han resultado, habitualmente, suficientes para implementar la integración sobre las áreas fronterizas colindantes. Las diferentes realidades que generalmente caracterizan a las áreas de frontera, en relación al resto de los territorios nacionales, particularizan y condicionan un espacio físico donde deberán resolverse operativamente los mecanismos funcionales que se derivan de las políticas binacionales de integración; tales como: aplicación y control de las regulaciones de transporte de carga, fletes y seguros, normas de sanidad, tráficos fronterizos, trámites aduaneros; así como migraciones, y seguridad, entre otros.

 

Históricamente, tanto Argentina como los países limítrofes han aplicado regímenes jurídicos específicos sobre los ámbitos territoriales contiguos a las líneas de frontera binacionales, generalmente calificadas como “zonas ó fajas de seguridad”, cuyos criterios restrictivos en determinados aspectos han inhibido y restringido la implementación de posibles proyectos localizables en zonas fronterizas dentro de programas de integración, desvirtuando las posibilidades de constituirse en auténticos escenarios físico-territoriales en el marco de las políticas binacionales de este tipo.

 

Es decir, con la definición de las “áreas de seguridad” se perfilaron dos ámbitos espaciales para aplicar políticas sectoriales de integración: uno en correspondencia a las áreas de frontera y otro abarcando el resto de los respectivos territorios.  Si bien se fue dando una evolución en la concepción política del término “frontera” en nuestro país, hasta la década del ’60 se ignoró la posibilidad de una política de integración fronteriza en términos reales, sobre la convicción de considerar a estos espacios territoriales como zonas geopolíticas potencialmente conflictivas, en las cuales el Estado debía hacerse presente sólo para asegurar la soberanía y resguardar su seguridad física.  Bajo esta concepción se comenzaron a instrumentar políticas nacionales que se orientaron a lograr seguridad en las áreas de frontera a través del “desarrollo”, finalidad a la que respondió la Ley 18.575 del 30-1-70, que establecía la determinación de “áreas de frontera” como los sectores a su vez más críticos dentro de las” zonas de frontera” y que por ello requerían una prioridad absoluta de atención por parte de las autoridades gubernamentales; aunque los recursos institucionales   -y los económicos- aplicables para implementar tales objetivos fueron de escasa relevancia y consecuentemente magros los resultados.

 

Una primera determinación de las así designadas “áreas de frontera”se realizó a través del Decreto 469/70 que delimitó 9 áreas; continuando luego sucesivos redimensionamientos tanto en cantidad como en delimitaciones.  En 1987 el PEN a través del Decreto 1182/87 determinó nuevas jurisdicciones territoriales para las Areas de Frontera (AF) y redefinió las Zonas de Seguridad.  Los límites establecidos por este decreto no sólo definió como “áreas de frontera” a provincias enteras sino que calificó como tales a la mayor parte del territorio nacional, dando pie, obviamente, a modificaciones posteriores, retomándose luego prácticamente el temperamento adoptado en el Decreto 193, también de 1982, que había unificado los límites de las Zonas de Seguridad y de Frontera bajo esta última denominación.

 

El objetivo que inspiró la creación de Zonas de Seguridad fue básicamente “argentinizar” esas fracciones límites del país en concordancia a una política nacional de “mirar hacia adentro”, objetivo que se instrumentó dentro, del entonces potencial proceso de integración latinoamericana, en un celoso poder de policía en todo lo concerniente a la radicación extranjera en las áreas fronterizas (especialmente la procedente de un país vecino) ya sean personas ó inversiones productivas, y en la inhibición específica de acceso a la propiedad inmobiliaria.

 

Al analizar, en forma comparativa y cronológica, las disposiciones de regímenes fronterizos de los distintos países limítrofes, se infiere que están sustentados con criterios bastantes similares, ( tal vez con la única excepción de Uruguay) sólo con diferencias en las definiciones de extensión en las fajas territoriales de aplicación.  Cabe destacar que las fechas de institución de los respectivos regímenes

por leyes nacionales se ubican en las décadas en que predominaron rígidos sistemas autoritarios en la región del Cono Sur bajo parecidas concepciones recelosas sobre las fronteras, y que en algunos casos han dado lugar, hasta no hace mucho, a serios enfrentamientos conflictivos.

 

El concepto de frontera como espacio de integración surge en nuestro país a partir de 1983 con la asunción de gobiernos democráticos, privilegiando la integración latinoamericana no sólo como un objetivo deseable sino necesario, al menos en lo enunciativo formal.  Se pasa así de la concepción de frontera rígida y aislante a una proyección de acercamiento, unión y apertura, es decir, a la reconceptualización de espacio integrador sobre el cual se deberían orientar estrategias de desarrollo a través de acciones conjuntas entre países vecinos.  Es dentro de este cambio estructural que empieza a perfilarse la integración y la cooperación fronteriza a través de proyectos bi y trinacionales, principalmente relacionados con la infraestructura de comunicación y la generación hidroeléctrica.

 

También surge una diferenciación entre las expresiones “área” y “región fronteriza” : mientras la primera continúa definida desde un punto de vista geográfico, condicionado por su ubicación como áreas colindantes entre países vecinos, la expresión “región” aparece conceptualmente asociada a lo económico y social, donde cobra prevalencia el concepto de espacio económico sobre el de espacio geográfico.

 

En términos de magnitudes físicas llegan a 9.768 kilómetros los que configuran en nuestro país la línea de frontera, a través de un alineamiento territorial constituido en su mayor parte por extensas zonas de baja densidad y desigual ocupación, que históricamente ha eslabonado grandes vacíos que facilitaron espacios geográficos en litigio, y que aún hoy representa un extenso corredor que va recorriendo todas las potencialidades de las actualmente decaídas economías regionales.

 

De estos 9.768 km. 5308 corresponden al límite con Chile, 742 km con Bolivia, 1.699 con Paraguay, 1132 con Brasil y 887 con Uruguay, que implica 3.712 kilómetros de Argentina con los restantes países del MERCOSUR.  La vinculación física a su vez se realiza a través de  pasos de frontera habilitados que llegaban a 109 en los primeros años de la década del ’90.  Este aparentemente elevado número de pasos fronterizos con habilitación permanente no significa que en los mismos se cuente con la infraestructura y el equipamiento vinculado al estacionamiento y control de vehículos de transporte de carga, y controles sanitarios.

 

Dentro de este registro numérico de pasos habilitados, que puede haber cambiado muy poco cuantitativamente a la fecha, 38 correspondían a la frontera con Chile, 3  a la frontera con Bolivia, 30 con la de Paraguay, 11 con Uruguay y el resto con Brasil, es decir cerca de 70 localizados en las fronteras con los países del MERCOSUR.

 

Es cierto que la distancia y el aislamiento que han caracterizado a las zonas de frontera, con respecto a las áreas en las que se asientan los poderes políticos y económicos de decisión, aún continúa, y que esto coadyuva a conformar un cuadro de inercia y desconexión en las instituciones locales.  A su vez la migración ilegal y el fácil contrabando, tácitamente tolerados, son problemas reales que responden a causas complejas que las autoridades responsables optan por ignorar, pero que actúan en el cuadro de vida habitual de los pobladores fronterizos.  No obstante, aunque pobres, poco dinámicas, y periféricas ya sea por su menor desarrollo relativo,  por coincidir con barreras geográficas, ó por constituir sólo zonas de paso entre áreas nacionales de mayor desarrollo productivo, las fronteras son por su naturaleza también una  ocupación viva de los límites divisorios entre países, hasta el punto que la noción de límite se desdibuja y a veces hasta el trámite de identidad nacional se traslada para su registro adonde sea más accesible documentarla.  Es decir, que de hecho, los límites internos de las áreas de frontera suelen ser los que sus mismos pobladores les atribuyen en su vivir cotidiano; con las excepciones de situaciones programadas por los gobiernos centrales de los países concurrentes en un determinado emprendimiento sectorial fronterizo, donde la delimitación es acotada en los instrumentos legales que los perfeccionan.

 

Comités de Frontera: Los Comités de Frontera han servido para revalorizar, dentro de los limitados alcances de su accionar, el ya mencionado concepto de frontera de seguridad y tensión  e introducir una visión de cooperación y apertura, posibilitando además, en el caso de Argentina implementar una fórmula político-jurídica que permite la participación directa de las provincias y municipios con el país vecino.

 

En su esencia han sido concebidos como organismos destinados a proporcionar soluciones ágiles a los problemas del tráfico fronterizo y a promover la cooperación en las áreas de frontera. Puede admitirse como antecedente de su creación el Tratado de la Cuenca del Plata, donde se prefiguran estos organismos, y los Tratados de Montevideo (de 1960 y 1980) que establecieron la ALALC y la ALADI en temas inherentes a la integración y el desarrollo de áreas fronterizas.  Tanto los antecedentes de creación, como la constitución y el funcionamiento de estos organismos han sido ampliamente tratados por el Banco Interamericano de Desarrollo a través del Instituto para la Integración de América Latina (INTAL).

 

El primer antecedente de puesta en marcha correspondió a una iniciativa de la Comisión Mixta Paraguayo-Brasileña y fue instalado entre las localidades fronterizas de Ciudad del Este (Paraguay) y Foz de Iguazú (Brasil) con el objetivo específico de atender las exigencias del tránsito fronterizo de personas, vehículos y mercaderías de uno y otro lado del límite, con tal éxito en su accionar que llevó a denominar “de la amistad” al puente que vinculaba a ambos países a través del río Paraná.  A esta vinculación física se sumó la construcción del puente “Tancredo Neves” entre Pto. Iguazú y Pto. Meiras que vincula en forma directa a Puerto Iguazú con Foz de Iguazú triangulando la vinculación entre estas tres ciudades en esta área fronteriza multifacética que internacionalmente  focalizan las cataratas del Iguazú.  Los cinco Comités de Frontera puestos en marcha posteriormente entre Argentina y Paraguay entre febrero de 1995 y julio de 1996 fueron establecidos  tanto con la doble finalidad de regular operativamente el tránsito fronterizo de vehículos, mercaderías y personas, como a coadyuvar a la promoción del desarrollo del área con iniciativas de integración fronteriza, incorporando nuevos temas relacionados con situaciones específicas de comercialización, agricultura, salud y educación en respuesta a inquietudes planteadas por los pobladores locales; e incluso, en ocasiones, actuando como foro para el estudio de situaciones que  excedían sus competencias se llevaban en derivación a los ámbitos competentes.

 

En el inicio de la década del ’90 los Comités de Frontera en funcionamiento entre nuestro país y sus vecinos del MERCOSUR llegaron a 11 en las siguientes localizaciones :

 

. Frontera con Paraguay: Encarnación – Posadas; Colonia Falcón – Clorinda; Alberdi – Formosa; Pilar – Puerto Bermejo; Itácora – Itatí.

 

 .Frontera con Brasil: Foz de Iguazú – Puerto Iguazú; Santo Tomé – Sao Borja; Uruguayana – Paso de Libres.

 

. Frontera con Uruguay: Fray Bentos – Gualeguaychú, Paysandú – Colón; Salto – Concordia.

 

 

Situaciones de frontera

 

Argentina – Paraguay: Al igual que los caminos cuando se los adopta para deslindar jurisdicciones, los ríos, más que separar  unen, y en las situaciones de fronteras entre países más que aislar comunican. Entre Argentina y Paraguay, los ríos Paraná, Paraguay y Pilcomayo han sido y son una frontera dinámica y vinculante entre ambos países, que además conforman un sistema infraestructural de circulación que podría potenciar económicamente las respectivas nacionales fronterizas a las que bordean.  Consecuentemente con estas condiciones geográficas, la accesibilidad en la sub-región fronteriza es naturalmente fácil y sólo requiere en general obras físicas de infraestructura de mínima complejidad, que pueden brindar también la posibilidad de acceder al sector zonal desde otros puntos de la región circundante.  Se puede considerar un indicador de lo expuesto la cantidad importante de pasos de frontera habilitados que comunican a las provincias de Misiones, Chaco y Formosa con el territorio paraguayo, ya que sobre una frontera de 1.699 kilómetros existen 30 pasos habilitados.

 

También es cierto que cuando estos pasos no cuentan en forma permanente con el equipamiento adecuado y el personal idóneo capacitado su función se amplían las posibilidades de movimientos de contrabando y de tránsitos ilegales.

 

Entre los convenios principales suscriptos entre ambos países en los últimos años cabe mencionar:

-el acuerdo de cooperación para la interconexión eléctrica entre ambos países (1987) con la finalidad de superar el déficit eléctrico del área mesopotámica, especialmente el territorio misionero. Estas interconexiones se realizaron a través del río Paraná, conectando las localidades de Encarnación y Posadas y las de Carlos A. Lopez  y Eldorado;

-otro de los acuerdos se orientó al estudio de prevenir las contingencias desfavorables que se presentan anualmente en el río Pilcomayo, como consecuencia de su régimen hidrológico. No obstante este convenio, y las acciones a las que dio lugar, tuvieron repercusiones contradictorias.

 

A estos convenios, encuadrados en políticas de integración expresadas a través de obras con efectos territoriales, se agrega, como un gran proyecto de integración física-regional que trasciende ampliamente la escala fronteriza, la Hidrovía Paraguay-Paraná, con efectos estructurales en lo económico y territorial de proyección internacional.

 

Argentina – Uruguay: Argentina integra con Uruguay un mismo medio ecológico tanto en lo físico natural como cultural, además de compartir la misma cuenca hídrica, en un sentido amplio, a través de la Cuenca del Plata, y en otro más restringido a través de la concurrencia al tramo inferior del río Uruguay.  También desde la perspectiva productiva ambas zonas nacionales coinciden en una serie de semejanzas propicias para actividades en los sectores agrícola y agro-industrial.  Al hecho geográfico de estar separadas y vinculadas por los ríos que actúan como límites entre ambos países, se agrega la sucesiva construcción de varios puentes carreteros que comunican a las provincias argentinas de Corrientes y Entre Ríos con el territorio uruguayo.

 

Curiosamente, en estas fronteras hídricas se ha producido a través del tiempo, y como consecuencia de un fenómeno natural, un límite terrestre, ya que a raíz de un importante arrastre aluvional y un constante trabajo de sedimentación  localizado entre las islas Martín García (argentina) y Timoteo Domínguez (uruguaya) se ha llegado a demarcar un límite terrestre entre ambas islas.

 

En otro aspecto, entre las acciones vinculantes entre ambos países dadas en los últimos quince años , cabe citar:

-          la firma del Acta de Colonia (1985) donde se convienen medidas relativas a Integración Física, Integración Económica y Complementación Agropecuaria.

-          La Comisión Técnica Mixta de Cooperación Argentina – Uruguaya (1987) tendiente al estudio de temas referentes a: transporte terrestre, en sus modalidades de pasajeros y carga; responsabilidad por accidentes de carretera; y cooperación jurídica internacional.

 

La firma del Acta de Montevideo donde menciona específicamente la cooperación fronteriza entre los temas referidos a: integración económica, cooperación agropecuaria, intercambio turístico, y la constitución de comisiones binacionales sectoriales.

 

Posiblemente, los efectos de estos y otros acuerdos suscriptos a través de Actas han tenido más relevancia como expresiones de una sostenida política de integración entre los gobiernos democráticos de ambos países que por la implementación de acciones concretas consecuentes.

 

La decidida política uruguaya de integración bilateral, tanto con Argentina como con Brasil, además de su incorporación al Tratado de Asunción que protocolizó la creación del MERCOSUR, permite concluir que la integración fronteriza entre Argentina y Uruguay no presenta barreras que la obstaculicen.

 

-Frontera Argentina – Brasil: Brasil tiene fronteras con todos los países de América del Sud (excepto Chile y Ecuador) que abarcan un total de 12.000 kilómetros, de los cuales 1.132 km comparte con Argentina, frontera que presenta pocos contactos terrestres ya que en su mayor parte está recorrida por los ríos Iguazú, San Antonio, Pepirí Guazú, y el río Uruguay.

 

Dentro de la división regional nacional brasileña, la región Sur, que colinda sobre el río Uruguay con las provincias argentinas de Misiones y Corrientes presenta sobre esta franja ribereña un acentuado dinamismo consecuencia de un importante potencial económico y demográfico.

 

No ocurre lo mismo en el lado fronterizo argentino donde la débil ocupación productiva del suelo se acompaña con una población distribuida en forma irregular con predominio de asentamientos menores, que tienen la mayor talla poblacional en Paso de los Libres, en Corrientes, y en Puerto Iguazú, en Misiones.  Pero en todos los casos, con independencia al rango demográfico, las poblaciones argentinas enfrentan geográficamente a localidades brasileñas que las exceden ampliamente en jerarquía urbana, si se consideran como indicadores: la población, los equipamientos, la infraestructura de comunicaciones, y las actividades económicas.

 

La región Sur tiene a su vez como ciudades más importantes a Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul, y Curitiba, capital del Estado de Paraná.

 

En julio de 1986 Argentina y Brasil firmaron el Programa de Integración y Cooperación Económica que dio lugar a 24 protocolos sobre distintos temas que posibilitaron significativos avances en el intercambio comercial, aunque ya existía una Comisión Mixta de Coordinación y Cooperación que actuaba en diversos temas.  Este Programa, que tuvo como objetivo crear un espacio económico común que brindara mejores perspectivas para el crecimiento conjunto, constituyó también un importante documento para propiciar la integración de América Latina.

 

Entre las acciones que han realizado a nivel fronterizo ambos países, además de los Comités de Frontera, se incluyen aspectos de integración física tales como:

-          extensión de la red de gas natural a Brasil

-          construcción de la central hidroeléctrica de Garabí, sobre el río Uruguay

-          construcción y mejoras, en los puentes en Bernardo de Irigoyen, Puerto Iguazú, Paso de los Libres, y Santo Tomé – Sao Borja.

 

Aunque tal vez el antecedente de mayor trascendencia institucional en el orden binacional fue la creación de la Comisión Regional de Comercio Exterior de las provincias del NEA y del Litoral (junio de 1984) que incluye a las provincias argentinas de Formosa, Chaco, Santa Fe, Misiones, Corrientes, y Entre Ríos, y a los Estados brasileños de Río Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná, con el propósito de “...lograr la federalización del comercio exterior y aumentar las relaciones comerciales a lo largo de toda la frontera argentina – brasileña” .  Los resultados del accionar de la Comisión llevaron a su vez a la firma del Protocolo Regional Fronterizo, con la intención de avanzar en el proceso de integración económica territorial.

 

El CRECE-NEA ha intentado dar un marco, aunque sin logros significativos, para aproximar al empresariado privado de la región, a través de las entidades representativas, a fin de que los agentes económicos actúen dentro de las líneas políticas de integración.

 

Finalmente, no pude dejar de mencionarse nuevamente, en la integración territorial entre ambos países en el nivel regional, a la Hidrovía Paraguay – Paraná, proyecto que tuvo su origen en una propuesta brasileña sustentada por los Estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul y Rondonia, estados mediterráneos del S.O. del Brasil con acentuados ritmos de crecimiento económico, productivo, y demográfico.

 

La Hidrovía, como lo indica su nombre, prevé la utilización de los dos ríos que la integran para que buques fluviales puedan transportar grandes volúmenes de productos a un costo menor que el que implica el traslado por vía terrestre, y sacar las mercaderías por el Río de la Plata hacia ultramar, facilitando la vinculación de nuestro litoral fluvial con el centro continental regional conformado por Paraguay, centro-oeste de Brasil y Bolivia.

 

Se puede concluir que la cooperación bilateral entre países es hoy una realidad que adquiere creciente importancia, también en el ámbito fronterizo. A veces con proyectos de envergadura que han gravitado en el ritmo de desarrollo interregional, como lo ha sido la represa de Itaipú con Paraguay y Brasil.

 

No obstante, algunos interrogante sobre los aspectos territoriales fronterizos permiten abrir un espacio reflexivo, y hasta polémico.  Por ejemplo:

. La integración, debe darse en primer término, y necesariamente, entre espacios económicos nacionales, ó aún sin este marco las fronteras pueden ser áreas binacionales de integración física y económica concertada?

. Puede haber una integración de nuestro país con sus limítrofes sin conjugar los desequilibrios de sus propias desigualdades regionales, o la regionalización con espacios limítrofes de mayor dinamismo coadyuvaría a una desregionalización interna del espacio nacional?

. y, aceptando los beneficios de nuevas políticas de integración, tanto en espacios nacionales limítrofes como en niveles subregionales fronterizos, ¿cuál debe ser el nuevo concepto de región?  Y en consecuencia, cuál puede ser una nueva estructura regional – nacional del país?.

 

También en un espacio-tiempo de globalización generalizada como es el actual cabe preguntarse si las regiones sin frontera serian una realidad posible, y aún  si ello es deseable, es decir si puede haber integración entre países sin una previa unificación jurídica de los regímenes que los estados nacionales aplican sobre los espacios fronterizos frente a problemas internacionales tan complejos como el contrabando, el tráfico de drogas ó el terrorismo.

 

En relación a esta reflexión cabe mencionar en aspectos operativos de control fronterizo el reciente acuerdo (dic.-2002) de cooperación entre Argentina y Brasil, que permitirá a nuestro país usar el sistema de radarización brasileño.  La detección de los vuelos irregulares es una de las prioridades para ambos países, definiendo como vuelos irregulares o ilegales a aquellos que no identifican su plan de vuelo.  Mientras que en Argentina el proceso de radarización se encuentra detenido por falta de recursos económicos, Brasil se encuentra ya en la etapa final de este sistema, que abarca todo su territorio.  Se trata de una treintena de radares fijos que no dejan espacio aéreo sin cubrir dentro de sus fronteras, y el alcance de sus radares cercanos a la Argentina daría los datos de los que nuestro país carece. Frente a la siempre caliente zona de la triple frontera, se piensa con este acuerdo no tanto en el terrorismo como en cualquier actividad irregular; los datos de los radares brasileños serían así los visores hasta que el proceso de radarización , demorado desde hace más de cinco años, sea una realidad en nuestro país.

 

Asimismo, la visita del presidente electo del Brasil y la reciente cumbre de presidentes del MERCOSUR , Chile y Bolivia, volvieron a poner al MERCOSUR en los titulares.  En su visita, Lula insistió en la importancia que su gobierno le asignará al MERCOSUR , mientras que la cumbre de presidentes en Brasilia no aportó mayores novedades.

 

No obstante la integración regional dentro el MERCOSUR cobra fuerzas adicionales expectantes a través del impulso político que el nuevo gobierno brasileño traería orientado a una agenda de intereses regionales compartidos y consistentes.  Si bien no existen estudios fiables sobre los efectos espaciales de un mercado común sobre los territorios nacionales involucrados, y por lo tanto, cualquier conjetura parte de ideas ya conocidas sobre los efectos regionales generados habitualmente por el juego del mercado y las desigualdades que su propia actuación suele provocar.  Además, las políticas de privatización, desregulación, y ajustes fiscales, asumidas por los gobiernos argentinos en la última década, aparte de no permitirle ya al Estado ser ejecutor de inversiones en la forma tradicional, lo han también autolimitado en funciones vitales que hacen a su rol y responsabilidad en materia de transporte, energía, e infraestructura de comunicaciones; y lo inhiben consecuentemente para implementar políticas de coordinación sectorial o de ordenamiento territorial que contribuyan al desarrollo regional y la integración fronteriza.

 

Evidentemente es mucho lo que resta avanzar en actitudes de reciprocidad y consenso entre Argentina y los países limítrofes para que también los espacios territoriales fronterizos puedan constituir sub-regiones bi o trinacionales propicias para impulsar dinámicas de desarrollo.

 

Cabe no obstante mantener una visión de optimismo si se tiene en cuenta que el Tratado de Asunción que dio origen al MERCOSUR, es considerado sólo un punto de partida para un amplio y largo trabajo societal entre los países signatarios originales, y los que se le sumen, que acertadamente fue calificado como “ un marco para construir”.

 

 

Fuentes: documentos elaborados por la autora como participante sectorial en el Programa de Integración Latinoamericana –Consejo Federal de Inversiones-  en temas relativos a “Condicionantes territoriales en la integración fronteriza con los países vecinos”.