¿MERCOSUR vs. ALCA?

 

 

 

 

Alberto J. Sosa

Diciembre 2003

 

1) CARACTERÍSTICAS DEL MERCOSUR

 

El MERCOSUR es una Unión Aduanera o espacio para hacer negocios aprovechada predominantemente -desde sus orígenes y hasta la fecha- por firmas agroalimentarias, de energía y combustibles y por automotrices, muchas veces de capital extranjero. Es un Tratado Marco (Asunción 1991 del que son miembros Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay ) -24 artículos con normas de contenido y alcance genéricos-  que propicia una espacio económico arancelizado externo y desarancelizado internamente, con coordinación de políticas macroeconómicas y que podría posibilitar la convergencia estratégica de sus Estados miembros.

 

Su carácter laxo no impide la conformación de un MERCOSUR de los pueblos (no sólo de los ciudadanos), con participación de las corporaciones económicas, de los sindicatos, de las organizaciones no gubernamentales (Ongs), de los movimientos sociales, de las agencias gubernamentales de tipo estatal y subestatal de todo tipo y característica, de universidades, de institutos de ciencia y de tecnología, de empresariado pequeño y mediano (Pyme), del movimiento cooperativo, etc.

 

Propicia la libre circulación de capitales, de bienes, de servicios y de trabajadores. Además, permitiría un régimen de compras gubernamentales, de libre competencia, de armonización y aplicación inmediata de cierta normativa  en el espacio aduanero común. Sus orígenes datan del entendimiento gubernamental brasileño-argentino (1985).

 

Distintas visiones

 

Dentro de los Estados miembros de la susodicha unión aduanera, coexisten distintas visiones. Brasil tiene agencias gubernamentales que operan como “cerebros institucionales públicos”, dotados de un pensamiento estratégico que mantienen una interacción con entidades académicas. Itamaraty considera que un sistema mundial óptimo para la actuación del país, estaría configurado por un directorio en el que comparten poder, aunque desigualmente, la Tríada (Estados Unidos de América, Unión Europea, Japón), los “países ballena” (República Popular China, India, Rusia, Brasil, etc) y eventualmente algunos bloques Regionales como el MERCOSUR y la Asociación del Sudeste Asiático de Naciones (ASEAN).

 

 El proyecto brasileño procura unir las dos grandes cuencas hidrográficas de América del Sur (la del Plata y la Amazonia) y desarrollar un catálogo de obras de infraestructura, transporte y comunicaciones (hidrovias, rodovias, ferrovias, puertos, aeropuertos, gasoductos, oleoductos, redes de comunicaciones, etc) que integre a los diversos mercados nacionales y a sus poblaciones. El financiamiento de dichas obras estaría a cargo de distintas agencias financieras (multilaterales y también nacionales) como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Nacional de Desarrollo Económico Social (BNDES) de Brasil, la Corporación Andina de Fomento (CAF), el FONPLATA, etc. Esta iniciativa se complementa con un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), lanzada por el Presidente Itamar Franco en octubre de 1993. Brasil actuaría engarzando los proyectos implícitos en el Tratado de la Cuenca del Plata y en el Tratado de Cooperación Amazónica, reuniendo así el MERCOSUR y el MERCONORTE (así denominan agencias públicas de Brasil al área geográfica configurada por los estados del norte, nordeste y centro-oeste del país, así como por los Estados miembros del Tratado de Cooperación Amazónica). Los estados del sur y centro sur tendrían mayor afinidad y relaciones con Argentina, Paraguay, Uruguay y Chile, mientras que los estados del centro-oeste, norte y nordeste se encuentran geográficamente más cercanos a los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o a las tres Guayanas.

 

El proyecto de Unión Sudamericana, trataría de clausurar la dicotomía planteada por Johan Galtung entre los modelos spill over (efecto acumulativo) y spill around (efecto desparramo). El primero funciona con una visión holística y sinérgica, es el caso del modelo Unión Europea (UE). El segundo, con compartimientos estancos, es el modelo vigente en América Latina. La ALADI, la Cuenca del Plata, la Cooperación Amazónica, el MERCOSUR y la CAN que frecuentemente han operado en paralelo, sin proyectos convergentes.

Brasil es el único de los miembros del MERCOSUR que tiene un proyecto productivo industrial a nivel doméstico y una propuesta a nivel del bloque. La Universidad de Campinas elaboró a pedido del Ministerio de Desarrollo Industrial y Comercio Exterior un trabajo sobre 18 cadenas de valor prioritarias para el país, a las que clasificaron en 4 categorías, según su grado de competitividad externa. Asimismo, propone, de acuerdo al interés brasileño, estrategias de negociación y de  aumento de la competitividad para cinco cadenas industriales que representan una parte importante de la actividad industrial en todo el MERCOSUR (alimentos, química, automotriz, equipos de informática y telecomunicaciones). Dicho estudio estima necesaria la  negociación y coordinación de las políticas industriales nacionales en una estrategia común, así como la formación de una política Regional de desarrollo industrial para consolidar el bloque y enfrentar con probabilidades de éxito el desafío del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Ciertas agencias gubernamentales han analizado también la probable aplicación al MERCOSUR del “modelo asiático de los gansos voladores”, consistente en una división del trabajo intraindustrial.

 

Los cuatro miembros del MERCOSUR tienen su comercio exterior diversificado, Brasil, Argentina y aún Uruguay, dentro de sus límites, podrían caracterizarse como comerciantes globales, pero el principal inversor tanto en Argentina como en Brasil es la UE.

 No es el caso de México que tiene una relación altamente dependiente con EUA en su comercio exterior y también respecto de la inversión extranjera radicada en su territorio. El caso de Chile es atípico porque se trata de un comerciante global que mantiene relaciones mercantiles con todos los bloques económicos, aunque el principal inversor extranjero en su territorio es EUA y en segundo término Canadá.  El Estado chileno, a través de sucesivos gobiernos,  negoció un Tratado de Libre Comercio (TLC) con EUA. El tema de la libre movilidad de los capitales fue uno de los principales puntos de controversia en la negociación bilateral. El gobierno chileno terminó aceptando el criterio de EUA, favorable a la libre movilidad de capitales y resignó un política de control sobre capitales los especulativos, que había mantenido durante años. Además, el TLC Chile-EUA proscribe los requisitos de desempeño, de manera semejante al artículo 1106 del TLC de América del Norte (NAFTA, según sus siglas en inglés).

 

Por otra parte, cuando asumieron las nuevas autoridades paraguayas (2003), plantearon la necesidad de considerar las asimetrías existentes intrabloque, resultado del diferente nivel de desarrollo económico relativo de Paraguay y de Uruguay.

 

Los promedios históricos de exportaciones de cada uno de los socios, a partir de la vigencia del Tratado de Asunción, a los demás miembros del colegiado han sido disímiles: alrededor del 15% en el caso de Brasil, del 30% por parte de Argentina; mientras que Paraguay y Uruguay han destinado alrededor del 50% de sus ventas a los restantes asociados. Para los empresarios de Argentina, Paraguay y Uruguay, el acceso al mercado brasileño fue en su momento un desideratum. Sin embargo, para parte de la élite brasileña el acceso a los mercados de sus asociados fue un tema de menor jerarquía, ya que los guía una visión político estratégica, en la que presumen que su país podría desempeñar un rol activo a nivel mundial con un anclaje sudamericano.

 

 

2)CARACTERÍSTICAS DEL ALCA

 

Es un proyecto de integración hemisférica, propugnado por  sectores gubernamentales y corporativos privados de EUA para controlar América Latina y el Caribe, que se cerraría a la competencia de firmas de la UE, de Japón, así como de otros actuales o potenciales competidores. Asimismo, disuade iniciativas autonómicas tipo MERCOSUR, conformadas de acuerdo con  la visión de algunas agencias gubernamentales de Brasil. Crea condiciones para perfeccionar la hegemonía de EUA a nivel hemisférico y también mundial.

 

 En esta Zona de Libre Comercio (ZLC) –en teoría- existirían  3 de las 4 libertades: con un régimen de origen con elevado porcentaje de producción intra-ALCA,  libre movilidad de capitales, de bienes, la desregulación de los servicios, aunque se proscribiría el desplazamiento de la mano de obra. Se derogarían los regímenes de preferencias en las contrataciones gubernamentales vigentes a nivel nacional y subestatal y se reforzaría el régimen de propiedad intelectual relacionado con el comercio.

 

La libre movilidad de capitales sería irrestricta, una réplica del  TRIMs de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y del Capítulo XI del NAFTA, proscribiendo los requisitos de desempeño, ya que ningún gobierno (estatal o subestatal) podría imponer o comprometer a un inversor a promover la  formación de cadenas productivas y de servicios de apoyo pertinentes, o a transferir tecnología o a capacitar mano de obra doméstica, dentro de su jurisdicción territorial. En este sentido, homologa la existencia de economías exportadoras de commodities o de repúblicas maquiladoras tipo México o Plan Puebla- Panamá (Centroamérica-Caribe), que no se caracterizan por brindar bienestar al conjunto de sus poblaciones.

 

La movilidad de bienes estaría restringida porque no habría condiciones de libre concurrencia para el acceso de bienes agrícolas y agroindustriales a los mercados. Cabe señalar que estos últimos representan el 60% de las exportaciones argentinas y tienen su principal anclaje productivo en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y  Córdoba.

 

EUA considera que el libre acceso a los mercados de los productos agrícolas y agroindustriales es un tema sistémico que tiene que debatirse y negociarse en la OMC. Las tesorerías de los países desarrollados destinan alrededor de U$S 360.000 millones anuales a subsidiar la producción y la exportación agrícolas.  Si bien  mercaderías argentinas ya ingresan al mercado de EUA a través del sistema generalizado de preferencias (SGP), el mismo  está sujeto a la discrecionalidad de su gobierno federal, dado el carácter unilateral y revocable de sus disposiciones.  Por otra parte,  la política implementada respecto de la importación de bienes siderúrgicos de países como Brasil y Argentina, así como la aplicación discrecional de mecanismos antidumping, constituyen impedimentos para estos productos.

 

La desregulación de servicios  como la educación (EUA tiene superavit de 6 a 1 en su relación comercial global y le servirían para equilibrar y/o mitigar su déficit comercial); salud; uso, administración y disposición del agua; generación, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica, etc. , implicaría la probable extranjerización de servicios públicos devenidos mercancías.

 

Tampoco habría libre movilidad de personas y de trabajadores, sí de “hombres de negocios” o ejecutivos pertenecientes a empresas extranjeras. La libre circulación de trabajadores no está presente en la mesa de negociaciones, a diferencia de lo que aconteció en la experiencia europea. Cuando España y Portugal se incorporaron a la entonces Comunidad Económica Europea (CEE), las autoridades de ésta previeron dos hipótesis de trabajo sobre la base de la mano de obra de cada uno de dichos países. Como España estaba más poblada que Portugal,  se decidió implementar el “modelo de reestructuración de sistemas”, por el que se promovía la inversión de capital intra-comunitario con el objeto de que los españoles no migrasen a otros países buscando trabajo. Por el contrario, Portugal tenía poca población y allí se adoptó el “modelo de redistribución factorial” por el cual se permitía la libre circulación de la mano de obra dentro del espacio comunitario. Los españoles debían quedarse en su territorio, los portugueses podían trasladarse para obtener un empleo.

 

En el ALCA, la derogación de la preferencia en los regímenes de compras gubernamentales permitiría a empresas de EUA participar en este lucrativo negocio. Por otra parte, la vigencia de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPS), posibilitaría la derogación de las normativas que prohíben el patentamiento de plantas y de animales y dificultaría la producción de remedios genéricos a nivel doméstico. Regiría una Constitución Global que afectaría a las legislaciones nacionales, a la economía y a la política de los Estados miembros, así como la vida cotidiana de sus poblaciones y en subsidio quedaría vigente el derecho federal de EUA con alcance extraterritorial, o  un “falso derecho internacional”.

 

EUA tiene propuestas diversas, según el país o países de los que se trate.  Canadá y México tienen un trato distinto que los países de Centro América-Caribe, CARICOM y así sucesivamente, a medida que avanza hacia el Sur  endurece la negociación, excepto con Chile. En todos los casos, su interés se concentra en los denominados nuevos temas (inversiones, propiedad intelectual, servicios, compras gubernamentales, solución privada de controversias, políticas de competencia, etc). Se desinteresa y boicotea la negociación de temas como agricultura, subsidios, acceso a mercados, mecanismos antidumping y políticas compensatorias.

 

 

3) ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE EL TRATADO DE ASUNCIÓN Y NAFTA-ALCA

 

Lo primero que surge es la dificultad de realizar un análisis comparativo entre dos Tratados tan disímiles, no sólo en las escalas de sus articulados, sino en sus respectivos propósitos. El NAFTA es un Tratado Reglamento que tiene 2206 artículos y dos Protocolos (los de Cooperación Ambiental y Laboral), mientras que el MERCOSUR es un Tratado Marco de 24 artículos y Protocolos como el de Ouro Preto. El ALCA, símil del NAFTA, implica un proceso de integración profunda que regula sobre temas relativos a resortes específicos domésticos del Estado Westfaliano y que de modo accesorio se ocupa del libre comercio de mercancías. El MERCOSUR es un proceso de integración blanda que induce a engaño porque, dentro del marco de la teoría tradicional de la integración (la unión aduanera), aparenta ser un estadio jerárquicamente superior a una zona de libre comercio. El ALCA subordina a los gobiernos cuando reduce o elimina sus intervenciones o disposiciones, coopta mercados y concede prioridad a las corporaciones económicas en desmedro de las sociedades. Persigue el lucro de las firmas privadas y no el bienestar de las poblaciones.

 

El ALCA sigue el modelo del Regionalismo abierto, propiciado por  Renato Ruggero (ex Director General de la OMC), cuando  denigra el artículo 24 del GATT, la cláusula de habilitación y los ACE de ALADI, que constituyen excepciones a la cláusula de la nación más favorecida[1]. Nunca más otra Unión Europea, o sea un Regionalismo protegido que facilite un desarrollo industrial y tecnológico, o bien experiencias nacionales como las que posibilitaron el desarrollo industrial y tecnológico de países como Japón, Corea del Sur o Taiwan.

 

El ALCA contiene disposiciones sobre régimen de origen que actuarían como una defensa contra probables competidores provenientes de Europa o de Asia. El  dólar regiría las transacciones y su arquitectura sería vertical, heterogénea y con desigual división del trabajo (Esquema Organizativo de Galtung)[2].

 

El MERCOSUR, por su lado, es un espacio económico aduanalmente protegido, que podría disponer de coordinación macroeconómica y de una moneda común (o de una cesta de monedas) y estar dotado de una arquitectura horizontal, homogénea y con un reparto justo sin división ricardiana del trabajo, a través de cadenas de valor desplegadas homogéneamente en toda el área geográfica  compartida[3]. Su origen es público (Acuerdos Alfonsín-Sarney), mientras que el TLC Canadá-EUA (CUFTA, siglas en inglés), predecesor del NAFTA, tuvo su génesis en entendimientos corporativos privados.

 

El ALCA implicaría una integración transfronteriza que penetra y se apropia de sectores y recursos claves de los mercados domésticos,  el MERCOSUR tiene, hasta ahora,  una impronta comercial que lo hace detenerse al cruzar la frontera del país vecino.

 

En el Tratado de Libre Comercio hemisférico las corporaciones privadas pueden demandar a los Estados miembros por daños y perjuicios, así como por lucro cesante ante tribunales arbitrales, habría una privatización del derecho y de la justicia. MERCOSUR tendría un derecho comunitario en cuya creación estarían comprometidos sus eventuales órganos supraestatales.

 

Mientras que el ALCA propicia un modelo neoliberal conducido por grandes corporaciones privadas, el MERCOSUR prevé la formación de órganos supraestatales que condicionen y regulen a los agentes económicos privados. Sin embargo, en ambos proyectos existe un ausente: la sociedad civil. A pesar de que países del MERCOSUR han promovido la participación de entidades sociales diversas, aún falta mucho camino por recorrer. Así como existe una “gobernabilidad desde arriba”[4] representada por el poder regulatorio y coactivo del Estado y por las imposiciones del mercado, también podría afianzarse una “gobernabilidad desde abajo”[5], representada por la participación activa y propositiva de las diversas expresiones sociales y jurisdiccionales subestatales que sirvan para balancear el actual predominio de los mercados, a través de redes transfronterizas que vinculen a los similares y permitan exigir a los Estados el respeto y fortalecimiento de sus derechos políticos, económicos, sociales y culturales.

 

 

4)ESCENARIOS PROBABLES

 

A nivel hemisférico, el ALCA podría asumir una arquitectura de tipo Organizativa o un armazón Asociativo. Encontramos adherentes a uno y otro esquema en todos los Estados involucrados en este proyecto. Por ejemplo, tanto en Canadá como en EUA existen entidades no gubernamentales y movimientos sociales, partidarios de un ALCA solidario e inclusivo, mientras que en el interior del MERCOSUR hay partidarios de un armazón como el propuesto por el gobierno y determinadas corporaciones de EUA.

 

El modelo Organizativo puede representarse en un Megaestado Imperial que tiene su metrópoli en EUA y cuyo correlato periférico es el microestado del modelo K. Ohmae, con regiones o entidades subestatales ganadoras y perdedoras. Estos son los estados del México meridional y aquéllas las áreas del mismo país, colindantes con EUA. Este escenario es el de más probable ocurrencia si prosperara la iniciativa corporativo-constitucional de EUA.

 

 

5) ESCENARIO DESEABLE

 

La Argentina necesita de un proyecto “fronteras adentro”, integrando social y económicamente a su población dentro del MERCOSUR, compartiendo derechos y responsabilidades con sus asociados.  La élite brasileña tiene que convencerse que su país y el MERCOSUR tienen futuro si forjan un Estado red que comparte soberanía, similar al modelo de la UE, que está dotado de atributos propios del  esquema Hobbesiano (supraestatalidad de Bruselas, Tribunal de Luxemburgo y Parlamento de Estrasburgo) y también del Lockeano con contrapoderes que actúan equilibrando el poder más centralizado.[6]

 

Es importante tener una adecuada visión del mundo, PERO MUCHO MAS IMPORTANTE ES TENER UNA ADECUADA VISION DEL INTERES NACIONAL ARGENTINO Y DEL MERCOSUR Y TAMBIEN DE AMERICA DEL SUR.

 

  Si no prosperara tal tipo de construcción podría darse la paradoja que el MERCOSUR sea una zona geográfica con un arancel externo, pero “densamente poblada” de corporaciones extranjeras que dispongan y/o controlen servicios como la educación, la cultura, la provisión del agua, la producción, distribución y abastecimiento de bienes, etc.

 

El arancel externo, la coordinación de políticas macroeconómicas y hasta la moneda común, si bien necesarias, no son suficientes para lograr un desarrollo industrial y tecnológico relativamente autónomo. El arancel externo puede servir para proteger privilegios de tipo sectorial y la coordinación de tipo macro contribuir a estabilizar los mercados, pero ello no suple la falta de un proyecto estratégico indicativo que tenga como prioridad el bienestar de las sociedades.

 

 El esqueleto Asociativo basado en una sólida alianza estratégica argentino-brasileña, con un Estado red de soberanía compartida, que tiene un espacio geográfico común protegido a través de un arancel comunitario, amparado en el artículo 24 del GATT, en el que se procure la construcción de un poder político, industrial, tecnológico y cultural, creemos que sería el modelo apropiado para un MERCOSUR convergente con otros Estados miembros de la CAN, aspirando así a algún tipo de interlocución a nivel  hemisférico y también mundial. Complementariamente sería necesario establecer una red de relaciones entre entidades y movimientos sociales del MERCOSUR, de América del Sur y también de otros lugares del mundo que propicien la formación de un mundo más libre, justo e inclusivo.

 

 

 6) PALABRAS FINALES

 

Cabe plantearse si existe COMPATIBILIDAD O INCOMPATIBILIDAD ENTRE EL MERCOSUR Y EL ALCA? Entendemos que ello dependerá de la evolución del MERCOSUR y del grado de avance del proyecto propiciado por EUA. Si aquél permanece sólo como espacio para hacer negocios, podrían ser compatibles. Si cada país del MERCOSUR aisladamente o a través del formato 4+1 [7] negocia de modo concesivo los nuevos temas, habría compatibilidad y el destino de nuestra comunidades sería  negativo, ya que coexistirían a nivel nacional, regiones y sectores  ganadores y   perdedores, librados a las fuerzas del mercado.[8]

 

En la reciente reunión de Miami sólo se ha avanzado en un entendimiento mínimo y críptico que podría servir (o no) para definir otro contexto cuando los países se reúnan en febrero del 2004 en Puebla, México, y presenten sus respectivas propuestas de apertura. Allí todo puede quedar limitado a la negociación de posibles acuerdos bilaterales, o sub-Regionales, o bien avanzar hacia una estructura de convergencia de comercio libre entre los países del hemisferio. Se pactó un menú a la carta que permitiría a cada país o Bloque acordar áreas de compromiso de manera flexible, contrario al proyecto abarcativo de EUA. Este avance ha sido un logro del bloque MERCOSUR, con especial protagonismo de Brasil y también de Argentina. Los negociadores de EUA tienen conciencia de que dichos países configuran junto a Paraguay y Uruguay el principal mercado sudamericano. Pero tal vez, uno de los aspectos más importantes a rescatar sea que los países que participaron en la reunión de Miami reiteraron, a instancias de Brasil y de Argentina, que los compromisos que adquieran los Estados Partes en un probable ALCA tendrán que compatibilizarse con las doctrinas de los Estados y sus respectivos textos constitucionales. (Cfr. punto 4 de la Declaración Ministerial de Miami-8ª. Reunión Noviembre 20-21 de 2003).

 

Un “ MERCOSUR light”  es compatible tanto con un “ALCA light como hard”.  Sin embargo, una Comunidad de Naciones del MERCOSUR con instituciones supraestatales, en convergencia con la CAN y abierta al mundo, sería incompatible con el proyecto ALCA.

 

El ALCA encerraría a nuestros economías en un TLC hemisférico perjudicial para nuestras sociedades y fundamentalmente subordinaría los derechos y garantías de los ciudadanos y pueblos del MERCOSUR, a los derechos de las corporaciones económicas protegidas por una nueva Constitución Global, más interesadas en la creación de un gran mercado hemisférico que en una estructura institucional. Por el contrario un  MERCOSUR cohesivo, que se comprometa en un proyecto conosudamericano ( o sudamericano), que preserve un espacio para decidir en forma autónoma sobre sus políticas industriales, tecnológicas y socioambientales,  para lograr tanto su desarrollo económico-social como relaciones plurales que mejoren la calidad de su inserción en un mundo global, resulta no sólo una opción sino un destino deseable.  Este mundo global con el cual relacionarse debe incluir no sólo a  EUA y al  resto de América, sino también a la República Popular China; Japón; India; resto de Asia; UE; Rusia; Medio Oriente, África; Australia y Nueva Zelanda, etc.