ESCENARIO PROBABLE SOBRE UNA ZONA DE LIBRE COMERCIO MERCOSUR

Alberto Justo Sosa

Agosto 2001

1) INTRODUCCION

El objeto de este trabajo es delinear un probable escenario relativo a un MERCOSUR devenido ZONA DE LIBRE COMERCIO (ZLC) plena.

La ZLC plena implica libre circulación de bienes, capitales y servicios dentro de un mercado compartido e integrado por los cuatro países miembros de MERCOSUR.

Esta última hipótesis, según el criterio de altos representantes políticos, empresarios y de medios de comunicación de Argentina se presenta como un sendero que no descamina totalmente el proyecto de los “padres fundadores” de MERCOSUR y favorece el libre manejo de las relaciones económico-comerciales externas del país, en un momento clave para la negociación con los Estados Unidos de América (EUA), con la Unión Europea (UE) y con otros actores prominentes de la economía mundial.

Este escenario se asemeja a las experiencias del Tratado de Libre Comercio de América del Norte integrado por EUA, Canadá y México (NAFTA, siglas en inglés) y del Tratado de ZLC Australia-Nueva Zelanda (Closer Economic Relations- CER), en las que circulan bienes, capitales y también servicios. Este último tipo de mercancía ha adquirido importancia en el comercio mundial. La libre circulación de bienes se materializa mediante la reducción o eliminación de aranceles y de medidas de carácter para o extra -arancelario, mientras que la libre circulación de los servicios se alcanza a través de disposiciones desregulatorias que permiten la libre concurrencia de firmas prestadoras nacionales y extranjeras en un mismo mercado.

Existen normativas de Estados nacionales o de entidades subestatales que limitan - o directamente prohiben- que un determinado servicio sea prestado por una entidad extranjera o aún por una entidad nacional privada de carácter empresarial.

La configuración de la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha favorecido la tendencia hacia la libre circulación de los servicios, en un sentido amplio. Organizaciones como la Asociación Mundial de Inversores (AMI), correlato empresarial privado de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y el NAFTA, así como el proyecto de AREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS (ALCA), se encuentran inmersos dentro de la citada tendencia.

La desregulación de servicios otrora considerados públicos y de interés general como la educación, la salud y el uso y disposición del agua potable, son considerados por “corrientes neoliberales” como mercancías sujetas - por lo tanto- a las leyes del mercado.[i]

El concepto de “integración profunda” que caracteriza a estas ZLC, conlleva también la derogación de las normativas sobre contrate nacional, provincial y municipal.

2) Escenario ZLC Plena

Este escenario consiste en transformar al MERCOSUR en una ZLC plena e irrestricta, según el modelo NAFTA o CER y no el estilo trunco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y su continuadora la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Las ZLC, en términos de integración económica, no son ni más ni menos importantes que las “uniones aduaneras”, son diferentes y atienden a otras metas. Existen sólo dos “uniones aduaneras” en el mundo: la UE (vigente desde 1968) y el MERCOSUR (aún incompleta). A diferencia de las ZLC, las “uniones aduaneras”, se proponen metas políticas de desarrollo y equilibrios interregionales en el interior del bloque integrativo y de mejoramiento de la capacidad de maniobra e inserción dentro del sistema mundial vigente. Por su parte, las ZLC se proponen metas económicas y comerciales guiadas por los mercados, menos que por las sociedades o las agencias gubernamentales.

Las ZLC modelo NAFTA o CER, difieren de los esquemas clásicos del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT, siglas en inglés), aplicados en los acuerdos de ALALC-ALADI, en la América latina de las décadas de 1960, ´70 u ´80. En los modelos NAFTA o CER existen “criterios de integración profunda”, en los que se priorizan la negociación de instrumentos y compromisos que garanticen el acceso a los mercados de los Estados miembros, antes que la negociación de márgenes de preferencia arancelaria. Se acuerdan condiciones que minimicen la imposición de restricciones que dificulten o impidan el aprovechamiento de mercados interdependientes.

Para que una ZLC plena funcione es menester que cada Estado miembro de la misma defina con claridad sus intereses nacionales (previa selección de actividades económicas provinciales, de acuerdo a su viabilidad e impacto económico-social), establezca prioridades y luego de la negociación, cumpla con los compromisos contraídos, tanto respecto al libre acceso a su mercado doméstico como respecto de las restricciones a dicho acceso.

El trabajo necesario para configurar una ZLC plena es complejo, porque MERCOSUR no es aún una “unión aduanera”, ni tampoco una ZLC, puesto que el acceso a los mercados domésticos de los países integrantes no está debidamente asegurado.

Si un Estado miembro tiene dificultades para definir sus prioridades en la negociación de una ZLC plena, sería un error considerar que el problema desaparece si se apuesta a la construcción de una “unión aduanera imperfecta”, como ocurre actualmente, donde la negociación permanente implica tensiones e incertidumbres que vulneran el proceso de inversión, de asignación de recursos y el crecimiento económico.

El escenario de ZLC plena es preferible, según sus defensores, al mantenimiento del statu quo de la “unión aduanera imperfecta”, puesto que los efectos negativos sobre el crecimiento económico estarían compensados por las oportunidades que tendrían Argentina, Uruguay y Paraguay de reducir unilateralmente sus niveles de protección respecto al resto del mundo.

La ZLC plena facilitaría, en teoría, las posibilidades de Argentina de negociar el acceso de sus bienes al mercado de EUA y quizás de la UE (Argentina mantiene una relación comercial superavitaria con MERCOSUR, América del Sur y con Brasil y deficitaria con EUA y la UE).

Desde una perspectiva económico-comercial, la configuración de una ZLC plena, se compadece con las condiciones que caracterizan la relación económica entre los países miembros de MERCOSUR que enfrentan serios problemas de estabilidad macroeconómica y de endeudamiento (por ejemplo, Argentina y Brasil).

Una ZLC no exige, a diferencia de la “unión aduanera”, inversiones o contribuciones a un “patrimonio de políticas comunes” que los países integrantes de MERCOSUR no están actualmente en condiciones de implementar, ni los obliga a alinear sus políticas comerciales frente al resto del mundo.

La ZLC facilitaría la incorporación de Chile al MERCOSUR, puesto que removería el principal obstáculo que ha impedido la integración económico-comercial conosudamericana: el elevado arancel externo del colegiado (de acuerdo a la opinión de la dirigencia transandina). Si se elimina la tarifa externa común, cada Estado de la membrecía recuperaría su libertad de acción en materia de negociación comercial externa.

Esta situación tendría la ventaja de avanzar en el proceso de integración sin requerir cambios en aquellas políticas en las que Brasil es reticente a reducir sus márgenes de autonomía y de libertad de acción. La ZLC plena podría sentar las bases para un entendimiento conosudamericano, sudamericano y aún hemisférico. A nivel del Cono Sur, podría acelerar la integración de Chile y de Bolivia a MERCOSUR. Bolivia actualmente está asociado al MERCOSUR y es miembro pleno de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Ningún país puede ser miembro simultáneo de dos “uniones aduaneras”. Si MERCOSUR deviene ZLC plena se allanaría la integración de Bolivia, ya que podría mantener su posición en ambos procesos integrativos y hasta servir de enlace entre ellos. La integración CONOSUR (o sea MERCOSUR devenido ZLC)+ CAN facilitaría, según esta concepción, la configuración del Area de Libre Comercio de Sudamérica (ALCSA).

Cada Estado miembro de MERCOSUR o de la CAN podría negociar individualmente las condiciones de ingreso al ALCA o al mercado de los EUA.

La ventaja que ofrece la ZLC plena es que permite a cada Estado miembro elegir su cronograma de liberalización comercial y de desregulación administrativa. Además no obliga a un país que tiene tarifas bajas en ciertos bienes a elevarlas para alcanzar el nivel más alto acordado para la tarifa externa común. Este es el caso de Argentina, respecto de bienes de capital, equipos de telecomunicaciones e informática.

Este escenario significaría abandonar la -declamada y no implementada- alianza estratégica con Brasil en materia económica, científico-técnica, política y militar en el Cono Sur y algunos compromisos contraídos –aunque en su mayoría incumplidos-, en materia de política comercial común. No obstante, podría consolidar un proceso de “integración profunda” a nivel de las Américas y específicamente con mercados de América del Norte.

Este escenario requeriría la negociación de un conjunto de normas, para asegurar el acceso a los mercados de los demás países de MERCOSUR, en temas sanitarios, fitosanitarios, normas técnicas, operatoria de las aduanas, etc. Asimismo, en un proceso de ZLC plena se podrían abordar - dentro de un cronograma de liberalización de los flujos intra-Regionales - temas como el azúcar, los textiles, calzados, la doble imposición aduanera y las barreras no arancelarias.

La configuración de una ZLC plena significa, también, admitir la renegociación del patrimonio histórico de MERCOSUR.

A pesar de que Brasil es un mercado externo prioritario para Argentina porque es su principal comprador y le acarrea una relación comercial superavitaria, la pauta exportadora argentina está constituida por commodities agropecuarios y energéticos que serían reencauzables en el mercado mundial. En el sector automotriz, el comercio bilateral es administrado y depende de los acuerdos realizados entre los gobiernos y las compañías transnacionales involucradas. Otros sectores industriales exportadores como químicos, petroquímicos, farmacéuticos y el de la agroindustria de las economías regionales (lácteos, cebolla, algodón, arroz, poroto negro, ajo, frutas, etc.) son los que han sufrido las consecuencias de la incertidumbre en el acceso al mercado brasileño. Estos sectores no discuten sobre la dicotomía “unión aduanera vs. ZLC plena”, sino sobre mecanismos que provean reglas de juego claras y estables para el acceso a mercados.

Los commodities industriales y agropecuarios brasileños exportados a Argentina como mineral de hierro, café y frutas se podrían reorientar hacia el mercado mundial. El sector automotriz es dependiente del mercado argentino. Respecto de los bienes industriales que Brasil vende a Argentina, su mercado alternativo se encontraría en otros países de América del Sur.[ii]

La negociación de una ZLC plena no produciría una guerra comercial más grave que la ya ocurrida entre los países de MERCOSUR, ni se traduciría en pérdidas de mercados significativas, porque los intereses privados afectados harían lo necesario para evitarla.

La propuesta de ZLC sería un acuerdo del tipo modelo NAFTA que comprendería la liberalización de las transacciones de bienes, de servicios, de inversiones, de compras gubernamentales, de mecanismos de solución de controversias, de políticas de competencia, de acceso a mercados, de subsidios, antidumping y medidas compensatorias.

En un escenario como el aquí abordado, Brasil podría administrar con autonomía su tarifa externa y promover a través de subsidios o de políticas de reserva de mercado a diversos sectores de su economía.

La inclusión en el “Acuerdo de Complementación Económica” (ACE), de una cláusula de extensión automática interna e incondicional del “principio de nación más favorecida”, le aseguraría la obtención de todas aquellas concesiones que sus asociados de MERCOSUR ofrecieran y otorgaran a terceros países. Podría negociar autónomamente acuerdos de libre comercio con otros países, quedando obligado a extender a sus socios de MERCOSUR, las concesiones ofrecidas a aquéllos.

Argentina estaría expuesta a ser desplazada del mercado brasileño por otros exportadores, si los márgenes de preferencia intra-MERCOSUR se erosionasen por las concesiones que Brasil otorgara a terceros países. Argentina y Brasil podrían mantener fructíferas relaciones económicas y comerciales y hasta incrementar los intercambios bilaterales, pero no compartirían su tarifa externa ni una política comercial unificada, ni tampoco un proyecto de construcción de una plataforma común para insertarse y negociar en el sistema mundial.

Este escenario es compatible con el proyecto ALCA y/o con las negociaciones del 4+1 (entre MERCOSUR y EUA), o aún con la negociación bilateral Argentina-EUA, en la que se debatirá junto con (o aisladamente) Brasil, Paraguay y Uruguay una ampliación de mercados recíprocos, donde se hablará sobre subsidios en general y sobre manejo de la política de control del dumping, por parte de EUA.

En este sentido, la actual administración Bush estaría impulsando una negociación directa (Argentina-acreedores) para inducir una reestructuración “amistosa y voluntaria” de la deuda argentina, la que debería contemplar quitas, esperas y reducción en la tasa de interés.

El actual gobierno republicano está más relacionado a los intereses de la “economía real” que a los financieros de Wall Street. Por eso estaría interesado en que la actividad económica argentina se estabilice, vuelva a crecer y aumente la compra de productos tecnológicos de firmas de EUA.

La “sustentabilidad” de un programa argentino de crecimiento actuaría como freno a las “veleidades autonómicas” del PT brasileño y del EP-FA de Uruguay, si eventualmente acceden al gobierno de sus respectivos países y estrechan relaciones con la Venezuela de Chavez; además, crearía condiciones para una alianza de países “amigos de EUA” tipo “Argentina-Chile”, o “Argentina-Bolivia- Perú”, contribuyendo a respaldar las propuestas intervencionistas de EUA en Colombia y en la zona andina; por otra parte, la adhesión de Argentina, Chile, Perú y Bolivia a la ZLC plena aislaría a Brasil, dejando sin base de apoyo su proyecto de ALCSA.

Las relaciones de EUA con países como la Argentina son manejadas, según la agenda bilateral y la importancia que EUA le asigna.

Los países irrelevantes o poco importantes para EUA son administrados por el elenco especializado de Wall-Street y/o el Departamento del Tesoro. Esta agencia gubernamental, en épocas de Clinton estuvo manejada por funcionarios relacionados con el sector financiero, actualmente está en manos de funcionarios representantes de los sectores productores de bienes y servicios exportables de las empresas de EUA.

Cuando un país tiene alguna importancia para los intereses de la superpotencia, interviene el Consejo Nacional de Seguridad que controla la DEA y el FBI. Si se trata de un país al que se le asigna más importancia aún, sus asuntos son abordados también por los Departamentos de Estado y de Defensa.[iii]

Argentina podría tornarse un país no irrelevante para EUA, porque su concurso sería necesario para desbaratar la resistencia brasileña al proyecto ALCA; para obtener respaldo en la crisis colombiana; y para neutralizar el eventual ascenso de alianzas políticas que no comulguen con el credo neoliberal y defiendan sus mercados domésticos en otros Estados sudamericanos.

3) CONCLUSIONES

Este escenario de ZLC plena, requerirá de un fuerte respaldo por parte de EUA. La negociación voluntaria de la deuda deberá complementarse, para el logro de la “sustentabilidad” de la economía argentina, con la eventual devaluación de su moneda o con la dolarización de su economía.

La dolarización implicará una apuesta a favor del ALCA y/o una alianza “carnal” con EUA y contraria al MERCOSUR y a la diversificación de las relaciones comerciales, económicas, financieras, tecnológicas, políticas y de seguridad de Argentina. Asimismo, reafirmará la alianza extra-OTAN (con EUA) en el paisaje sudamericano, través de la implicación del país en la crisis colombiana y andina. Este proyecto es respaldado por grupos financieros domésticos y transnacionales y es de improbable ocurrencia.

El “proyecto devaluacionista”, a nivel local requerirá de nuevas alianzas políticas ligadas a la economía real y en desmedro de los grupos financieros domésticos, de los propietarios de las compañías concesionarias de los servicios públicos privatizados y de los intereses de los acreedores internos y externos.

En este escenario deberá fortalecerse el poder negociador del Estado argentino, a través de la articulación de los niveles jurisdiccionales provinciales y municipales con el nivel nacional, configurando en los hechos un Estado red en el que las provincias negocian con la Nación, su porcentaje de coparticipación impositiva y su relación con los actores económicos, financieros, políticos, sociales, tecnológicos y hasta militares del sistema mundial.

La devaluación de la moneda estimulará las exportaciones, mejorando la “competitividad” de las mercancías argentinas, encareciendo y sustituyendo las importaciones, disminuyendo el ingreso real de los asalariados, desvalorizando activos y patrimonios de residentes, quizás reactivando una economía que haya encogido su PBI, en un porcentaje igual o mayor al de su devaluación.

No obstante, respecto de la ocurrencia de este escenario de ZLC plena, hacemos hincapié en que Argentina es un país irrelevante, en términos económicos, a nivel mundial. Su PBI explica menos del 1% del PBI mundial y su comercio exterior alrededor del 1% del comercio internacional. Si accede al ALCA o negocia una ZLC plena con EUA, tiene pocas chances de exportar más de lo que actualmente exporta al mercado norteamericano.

Tanto el proyecto ALCA o una ZLC plena Argentina -EUA discriminarán en contra de planes de desarrollo que impliquen algún tipo de intervención de agencias gubernamentales de países de la “periferia”.

Argentina agudizará su condición de país desindustrializado incapaz de engendrar puestos de trabajo para su población? Su destino económico se perfilará como agrominero-forestal-turístico? (en un contexto comercial en que los subsidios agrícolas no se eliminan).

La élite de Argentina propone para su país, un destino similar al de Puerto Rico? La Puerto Rico del Cono Sur, quizás aliada a Chile con un proyecto similar?

BIBLIOGRAFIA GENERAL

1) Auer, Ricardo. “Panorama actual”. Consultora Estratégica. Bs. As. Argentina,25 de agosto del 2001.

2) Dallanegra, Luis. “Escenarios de integración”. Mimeo. Bs. As. Argentina, julio 2001.

3) De la Balze, Felipe. “Documento N° 036”. Conclusiones”. ASOCIACION DE BANCOS DE LA REPUBLICA ARGENTINA. Bs. As. Argentina. Reunión Anual 5, 6 y 7 julio 1999.

4) De la Balze, Felipe. “Documento N° 026. MERCOSUR. Las Vísperas de una Nueva Cumbre”. ASOCIACIÓN DE BANCOS DE LA REPUBLICA ARGENTINA. Bs. As. Argentina. Reunión 26 y 27 junio 2000.

5) Esnal, Luis. “Parece haber llegado la hora del huracán Lula”. LA NACION. Bs. As. Argentina, 5 de agosto del 2001.

6) Jaguaribe Helio. “Brasil es un gigante tímido” El País. Sección América del Sur. Montevideo. Uruguay. Año 1, N°3, julio 2001.

7) Mangabeira Unger, Roberto. “La democracia realizada”. Ed. Manantial. Bs. As. Argentina 1999, páginas 313/14.

8) Sosa, Alberto Justo. “El fenómeno de la regionalización micro...experiencias en Asia y Oceanía...”. CFI Mimeo. Bs. As. Argentina, Diciembre 1999.

9) Snape, Richard H. “Effects on Australia of Integration in the Pacific Region”. Instituto Torcuato Di Tella Mimeo. Bs. As. Argentina, 9 y 10 de noviembre de 1992.

10) http://www.nuevamayoria.com/

11) http://pt.uol.com.br/ Agencia Informes del Partido de los Trabajadores del Brasil.

12)