Movilidad funcional y geográfica de la fuerza de trabajo y libre circulación trabajadores en el Cono Sur de América Latina,

 

Cristina Dirié

1991

 

 

1-INTRODUCCIÓN

 

Dentro del contexto del proceso de integración y/o cooperación económica subRegional en marcha en el Cono Sur de América Latina, resulta de especial interés abordar el tema de la movilidad del factor productivo trabajo por su importancia tanto de índole humana, social cuanto económica.

 

      El aspecto laboral y el sector trabajador no parecen mencionados o son meramente aludidos, además en forma parcial, en los documentos públicos que instrumentan los acuerdos de cooperación e integración subRegional en el Cono Sur1.

 

      El debate público y aún el académico acerca de las implicancias del proceso de integración SubRegional sobre el sector trabajador, es aún incipiente. Concomitantemente, ocurre lo mismo con respecto a las propuestas concretas referidas a la compatibilización y/o armonización del conjunto de normas que afectan el funcionamiento de los mercados laborales, entre ellas las relacionadas con la libre circulación de trabajadores.

 

     Hasta ahora han tenido participación destacada en el proceso de integración sólo actores estatales y ciertos grupos empresariales. No participan del mismo modo los sectores sindicales. Estos, abrumados por los gravísimos problemas de desocupación, subocupación, creciente precarización del empleo y magros salarios, no han estructurado aún respuestas a este nuevo desafío. Además, el propio proceso de integración y apertura económica genera clivajes en el interior de los sectores productivos de cada país según rama, tipo y volumen de la empresa, procedimientos de producción, posición en el mercado, etc., clivajes que también se trasladan al movimiento sindical.

 

     La Cámara de Diputados de la Nación acaba de aprobar un proyecto de resolución por el cual solicita al Poder Ejecutivo la participación del sector trabajador en la instrumentación del proyecto de integración en el MERCOSUR.

   

  La elección e instrumentación de las políticas globales y las específicas para llevar adelante el proceso de integración SubRegional, entre otras la de índole laboral, así como las características de los actores sociales que participan en su diseño, no son neutras, ni todos los caminos tendientes a lograr la integración son adecuadas para lograr el desarrollo (en sentido económico y social) de la zona.

 

    El presente trabajo pretende ser una contribución y un acicate para el debate aún postergado.

 

      En primer término se enfocará la atención sobre el tema de la movilidad funcional y geográfica de la fuerza de trabajo, como requerimiento de las nuevas formas de organización de la producción y su relación en el proceso de integración. En segundo lugar, se analizará la libre circulación de trabajadores (en sentido amplio y restringido), como un subtipo de la movilidad geográfica, en el interior de distintos procesos de cooperación e integración económica vigentes en la actualidad, o en fases de negociación, en distintas regiones del mundo. Finalmente, se esbozarán  interrogantes en relación a algunas implicaciones futuras de esta temática con el Cono Sur de América Latina.

 

 

2. MOVILIDAD FUNCIONAL Y GEOGRAFICA DE LA FUERZA DE TRABAJO

 

      En el marco del proceso de integración en marcha que busca lograr “la complementación económica en especial la industrial y tecnológica con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes y estimular las inversiones encaminadas a un intensivo aprovechamiento de los mercados y de la capacidad competitiva en las corrientes de intercambio regional y mundial”2 resulta relevante abordar la temática de la movilidad funcional y geográfica de la fuerza de trabajo. Ello es así, en tanto la experiencia de los países con mayores logros competitivos en nuestros días, y desde la óptica del nuevo rumbo tecnológico, señala que el principal soporte de la competitividad radica en la elevación de la calidad del trabajo.  Conciliar mejores saldos exportables con la elevación de las condiciones de la vida de la población supone concebir a la competitividad como un proceso de organización económica y de articulación de la base productiva, asentado en la gestión de la tecnología y de la fuerza de trabajo como elementos decisivos de la concurrencia internacional.3

 

      El concepto movilidad funcional de la fuerza de trabajo, se refiere a la polivalencia de los trabajadores y su capacidad para desempeñar tareas de diferentes tipos en el interior de la empresa en una organización de conjunto dada o eventualmente en rápida transformación. Implica la posibilidad de implicación de puestos de trabajo variados, formación general y técnica suficientemente amplia, involucramiento de los asalariados en la calidad, ausencia de barreras infranqueables entre obreros, oficiales y técnicos4.  Indica, asimismo, el reagrupamiento de actividades que habían sido fragmentadas por la lógica de la organización taylorista y la injerencia y responsabilidad del operario en su trabajo, en función de mejorar la calidad del producto al menor costo.5 Se encuadra dentro del concepto de flexibilidad técnico organizativa del trabajo y, en este sentido, se diferencia de otros tipos de flexibilización laboral.6

 

      El tema adquiere especial interés si se tiene en cuenta que no es poco significativo el número de empresas, en Argentina, en diferentes sectores productivos, que ya se encuentran aplicando nuevos modelos de organización del proceso de trabajo.7

 

     La profundización del proceso de integración y apertura económica podría generar la adopción de nuevas formas organizativas de la producción en sectores que hasta ahora no habían recurrido a ellas.  

    

 El concepto movilidad geográfica de la fuerza de trabajo se refiere a la posibilidad de que la mano de obra se traslade geográficamente, en función de los requerimientos empresariales.

 

      En el contexto arriba señalado, en los que también existen y se prevén relocalizaciones productivas, la movilidad geográfica de los trabajadores, en particular aquellos con capacitaciones laborales de alta especialización, resultará necesaria.

 

      La libre circulación de trabajadores entre los Estados Partes de un proceso de integración regional constituye un tipo especial de la movilidad geográfica del que nos ocuparemos con más detalle abajo, por ser, además, un ingrediente necesario en la constitución de un mercado común.

     

Existen obstáculos de diferente naturaleza para el establecimiento de estos tipos de movilidades laborales. Por una parte, aquellos derivados de regulaciones estatales de diferentes tipos y también los derivados de regulaciones convencionales, que aún perpetúan restricciones de variadas características.

 

Sin embargo, ya existen también, en este último caso, algunos convenios colectivos con cláusulas especificas que permiten la movilidad funcional y geográfica de los trabajadores bajo ciertas condiciones. Asimismo el proyecto de Ley de Empleo que se encuentra en el Congreso de la Nación, prevé la obligación de discusiones de estos temas en el ámbito de los respectivos convenios colectivos.8

 

 

3. LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS/TRABAJADORES.

 

      La libre circulación de trabajadores implica la abolición de toda discriminación fundada en la nacionalidad, en lo referente al empleo, la remuneración y demás condiciones de trabajo y supone el derecho a responder a empleos ofrecidos en cualquiera de los países miembros y a este fin, desplazarse libremente, residir en cualquiera de ellos y permanecer en él.

 

      La libre circulación de trabajadores, en sentido amplio como el descripto arriba, se instaura en procesos de integración económica tales como el mercado común. En ellos “los países miembros no sólo acuerdan suprimir las restricciones arancelarias y cuantitativas al comercio recíproco, sino también los obstáculos que dificultan el libre movimiento de los factores de la producción. Este aspecto,  constituye la diferencia específica de este grado de integración respecto a los anteriores (zonas de libre comercio y de preferencias arancelarias) y significa la libre circulación de trabajadores y de los movimientos de capital entre los países miembros, así como el derecho de establecimiento empresarial, sin discriminaciones, en cualquiera de ellos...”9

  

  Si embargo, existen, con un alcance generalmente más restringido, diferentes instrumentaciones de la libre circulación de personas/trabajadores en procesos de cooperación y/o integración económica de otras características.

 

      Respecto de algunas de las implicancias de la instrumentación de la libre circulación de trabajadores, cabe señalar que la posibilidad de la “libre circulación” de trabajadores no ocasiona de por sí movimientos migratorios.

 

 La Organización Internacional del Trabajo expresa que “... el entusiasmo de los últimos decenios por las zonas de libre circulación se ha atenuado recientemente al comprobarse que la supresión de los controles de inmigración no elimina las fuerzas económicas y sociales subyacentes que determinan  la migración y el empleo. Aunque los movimientos puedan efectuarse libremente cuando las fronteras permanecen abiertas, siguen siendo tributarios en alto grado de los altibajos de la economía.”10

 

Dada la experiencia hasta ahora recogida en procesos de integración Regional en los cuales se ha instaurado la libre circulación de trabajadores, se puede ensayar la diferenciación conceptual entre las nociones libre circulación de trabajadores y emigración. Las diferencias entre emigración y libre circulación no son poco relevantes: la emigración se produciría entre dos espacios jurídicos  social y económicamente distintos, inclusos antitéticos; la libre circulación, por el contrario, se produce dentro de un espacio social y jurídicamente homogéneo (al menos en algunos rubros esenciales). En el primer caso, el trabajador y su familia deberán esforzarse para conseguir un grado de integración social y profesional razonable; en el segundo, se parte de una garantía de equiparación jurídica y social y se dispone de un completo sistema de protección jurisdiccional. La emigración arranca de un desequilibrio entre recursos humanos productivos y niveles de renta, en el segundo se pretende una mejor utilización y distribución adecuadas de las disponibilidades humanas dentro de un espacio económico homogéneo. La emigración obedece básicamente al impulso individual, a la aventura de unas personas que se arriesgan a buscar un horizonte vital en otra parte; la libre circulación es más bien una posibilidad y, casi siempre, una consecuencia de los procesos de integración económica. La calificación profesional de los emigrantes también es distinta en un caso u otro. En el primer caso, nos hallamos ante trabajadores, mayoritariamente, de escasa o media cualificación profesional, en el segundo, de niveles técnicos más elevados.11

 

      A continuación se analizará la libre circulación de trabajadores en el contexto de diversos ejemplos de integración y/o cooperación económica

Regional. Si bien no todos los casos se hallan encuadrados dentro del concepto jurídico de libre circulación de trabajadores esbozado más arriba, en todos ellos se especifican normativas, de diversa naturaleza y con diversos grados de permisividad y/o restricciones, relativas a la libre circulación de algunas categorías de personas y trabajadores entre los Estados Partes.

 

      En cada caso se precisarán las características que asume la libertad de circulación de trabajadores, en un sentido amplio o restringido.

 

3.1. Libre circulación de personas/trabajadores en la Comunidad Económica Europea.

 

      Analizaremos aquí con mayor detalle las características que asume la libre circulación de personas/trabajadores en la Comunidad Económica Europea (CEE) en razón de ser un caso en el cual ésta adquiere mayor amplitud y en el cual la larga experiencia recogida en la materia puede resultar de indudable interés para la instrumentación de otro mercado común: el MERCOSUR.

 

      El Tratado de Roma, constitutivo de la CEE, prevé la supresión de obstáculos a la libre circulación de personas, servicios y capitales. Su art. 3° separa las diversas formas de circulación de personas, según sea su función en la actividad económica: libre circulación de trabajadores, libertad de establecimiento y libertad para la prestación- recepción de servicios.12 Dada la temática del presente informe, en adelante nos referimos sólo a las características que asume la libre circulación de trabajadores en el ámbito de la CEE.

 

      La libre circulación de trabajadores implica “la abolición de toda discriminación por razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados Miembros con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo” y atribuye al trabajador los derechos básicos de aceptar o buscar empleo en otro país miembro, residir en él para ejercer el empleo o, posteriormente, en determinadas condiciones.13

 

      En 1961 y 1964 se dieron los primeros pasos hacia la realización de la libre circulación de trabajadores. En estos años el Consejo de la CEE aprobó reglamentos al respecto, luego reemplazados por el Reglamento del Consejo N° 1612/68 que constituye el texto comunitario básico en cuanto a la libre circulación de trabajadores.14

 

      Como fundamentos del Reglamento antedicho, se expresa que “es conveniente dejar sentado el derecho de todos los trabajadores de los Estados Miembros a ejercer la actividad de su elección en el interior de la Comunidad, se trate de trabajadores permanentes, temporeros, fronterizos o que ejerzan sus actividades en el marco de la prestación de servicios.”

 

      Además del trabajador, tienen derecho a instalarse con él, en el país de empleo,  su cónyuge y descendientes, menores de 21 años o que vivan a sus expensas y también los ascendientes y los de su cónyuge, en caso de estar a su cargo.

 

      Aquellos trabajadores que han accedido al empleo en otro país miembro tienen derecho a recibir una “tarjeta de residencia” que acredite su derecho a residir en el mismo, aunque debe probar que ocupa realmente un empleo. Sin embargo, esta tarjeta se considera únicamente declarativa del derecho y en ningún caso su posesión es condición de ejercicio del mismo. La infracción a la obligación de obtenerla puede ser sancionada administrativamente siempre que la sanción sea proporcionada. Los miembros de la familia del trabajador tienen derecho a obtener también una tarjeta de residencia de las mismas características, previa prueba de su identidad, del vinculo de parentesco y, en su caso, de la convivencia efectiva en el país de origen.

 

      En determinados casos los Estados Miembros deben reconocer el derecho de residencia en su territorio sin que sea expendida tarjeta de residencia, aunque pueden exigir que el trabajador comunique su presencia. Se trata de los trabajos que no excedan de tres meses, del trabajador de temporada con contrato visado por la autoridad competente, y del trabajador que regresa a su país cada día o, al menos, una vez a la semana. 

 

El art. 1° del Reglamento 1612/68 insta a suprimir cualquier procedimiento, práctica o exigencia que tenga como efecto, aunque sea involuntario, el favorecer el empleo de nacionales en detrimento de otros ciudadanos comunitarios.

 

      El Tribunal de Justicia se ha visto obligado, a través de una jurisprudencia que precisa y amplia los conceptos básicos a intervenir, en innumerables ocasiones, en la interpretación de las normas relativas al acceso al empleo. Ha considerado que existía discriminación siempre que se exija una condición o un mérito, no justificado por circunstancias objetivas, y que imponga una carga suplementaria al no nacional, ya se trate de conocimientos previos, tiempo de residencia, lugares de formación o experiencia en el país, entre otras circunstancias. 

 

      La prohibición de otra discriminación no sólo se dirige a las autoridades nacionales sino que, en cierta medida, se aplica también a las organizaciones y empresas privadas. El reglamento 1612/68 dispone en su articulo 7° que es nula e ilícita toda cláusula de convenio colectivo o contrato individual o documento análogo sobre acceso al empleo, remuneración y demás condiciones de trabajo y despido, si contiene o autoriza condiciones discriminatorias contra trabajadores de otros Estados Miembros.

 

      El derecho a la igualdad de trato en cuanto a condiciones de empleo y de trabajo, salarios, despido y reintegración profesional o reempleo, que establecía el art. 48 del Tratado de Roma se ha visto ampliado, en el Reglamento de 1968. Allí se cita expresamente el derecho a la igualdad de trato, además en cuanto a las ventajas sociales y fiscales; a enseñanza profesional, readaptación o reeducación; igualdad de derechos sindicales y de representación en la empresa; acceso a la vivienda, incluso en régimen de propiedad. Asimismo, según se expresa el art. 12, los trabajadores de otros países comunitarios tendrán derecho al acceso a las enseñanzas generales, de aprendizaje o de formación profesional. Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha señalado, en síntesis, que “el trabajador comunitario debe tener acceso al conjunto de ‘ventajas’ de que goza el trabajador nacional”.

 

      El Tratado de Roma configura también como un derecho básico el de “permanecer en el territorio de un Estado Miembro después de haber ejercido en él un empleo”. Las condiciones de permanencia han sido fijadas en el reglamento (CEE) n° 251/70.15

 

      Otra materia importante, en la que ha sido preciso garantizar la igualdad de trato, ha sido la Seguridad Social, a que se refiere el art. 51 del Tratado y que es objeto del Reglamento 1408/71 y el Reglamento 574/72.

 

      Las diferencias en las legislaciones de los Estados Miembros en materia de seguridad social pueden levantar serios obstáculos a la libre circulación de trabajadores. El irse de un país a otro puede suponer, en efecto, la pérdida de los derechos adquiridos en el país de origen sin que surjan derechos equivalentes en el país en que se trabaja.

 

      El reglamento 1408/71 tiende a resolver esos problemas. No tiene por objeto la armonización de las legislaciones sociales de los Estados Miembros, sino sólo conseguir una aplicación coordinada de tales legislaciones de modo que los trabajadores, al desplazarse dentro de la Comunidad, no pierdan el derecho a las prestaciones de seguridad sociales para sí mismos y sus familias. Se aplica a las siguientes prestaciones: enfermedad y maternidad; invalidez; vejez; accidentes laborales o enfermedades profesionales; defunción; desempleo, y todas las prestaciones familiares. Se incluyen, además, las prestaciones de ayuda social.

 

      Respecto a otro tipo de exigencias que podrían obstaculizar la libre circulación efectiva de los trabajadores, en el ámbito de los países de la CEE, se han detectado problemas con respecto al reconocimiento de títulos y diplomas y también se ha actuado sobre ellos. Se propuso, en un principio, que el reconocimiento mutuo de títulos y diplomas se basara en una armonización detallada de las formaciones. Resultó, sin embargo, que tal procedimiento topaba con graves dificultades técnicas, planteándose, además, el problema de sí merecía la pena restringir, mediante la armonización, las posibilidades que tienen los países de desarrollar sus propios métodos de formación, etc. Por ello, se adoptó finalmente otro principio que consiste en enumerar en las diferentes directivas los diplomas de los otros países que los Estados Miembros han de reconocer, definiéndose simultáneamente, y en forma general, ciertas exigencias mínimas sobre duración o contenido de la formación. Este principio fue formulado en la resolución del Consejo del 6 de junio de 1974, sobre reconocimiento de diplomas, certificados y títulos. Las dificultades que surgen, en la practica, con problemas de equivalencia de formación deben resolverse en comités consultivos de expertos para los diversos sectores.

 

      Por otra parte, en diciembre de 1989, el Consejo aprobó la Directiva 89/48 sobre un sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza y formación profesional con duración mínima de tres años.

 

      El propio Tratado de Roma prevé ciertos casos en que se puede poner limite a la regla general de libre circulación por iniciativa de loa Estados: por razones justificadas de orden público, de seguridad o salud públicos. Otra limitación tiene su origen en la relevancia del factor nacionalidad, manifestado como reserva exclusiva para el empleo en la administración pública.16

 

      Asimismo, está prevista la posibilidad de limitar la aplicación de la libertad de circulación en él supuesto de que un Estado miembro sufra o prevea perturbaciones en su mercado de trabajo que puedan suponer riesgos graves para el nivel de vida y empleo de una región o profesión. La aplicación de esta cláusula de salvaguardia es competencia de la Comisión (órgano supranacional de la CEE).

 

3.2. Circulación de trabajadores dentro de la Asociación Europea de Libre Comercio. 

 

      La Asociación Europea de Libre Comercio, más conocida por sus siglas e inglés EFTA, fue creada en 1960 pos Gran Bretaña, Suecia, Dinamarca, Noruega, Suiza, Austria y Portugal, con el objeto de abolir los aranceles y restricciones a las importaciones de productos industriales entre ellos, pero manteniendo cada uno, frente a terceros países, sus propios derechos de aduana. En 1961 entró Finlandia en su seno y en 1970, Islandia.

 

      Su fin último era la formación de una zona de libre cambio ente los países de Europa Occidental.

 

 Con la entrada en 1973 de Gran Bretaña y Dinamarca en la Comunidad Económica Europea y su abandono de la EFTA, el papel de ésta disminuyó ostensiblemente.

 

      Todos sus miembros tienen firmados acuerdos bilaterales con la CEE, por los que desaparecen los aranceles aplicables a los productos industriales entre cada uno de ellos y la CEE. Algunos de esos acuerdos se refieren, también, a derechos de sus emigrantes en países de la CEE.17

 

      La EFTA, como tal, no tiene establecido ningún tipo de libre circulación de trabajadores entre los estados partes, pero, la mayoría de sus miembros conforman en Consejo Nórdico que si tiene pautas muy precisas sobre el tema.

 

      El Consejo Nórdico, nombre abreviado del Consejo Consultivo de los Países Escandinavos, está conformado por Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Islandia y Groenlandia.18 Entre ellos han conformado el Mercado Nórdico de Empleo. Sus ciudadanos no necesitan pasaporte para cruzar las fronteras; cada trabajador de un país nórdico puede trasladarse y buscar trabajo en cualquiera de los otros y tienen exactamente los mismos beneficios sociales en todos los países.

     

Los países miembros han acordado que sus ciudadanos puedan estudiar libremente en cualquier institución docente, de cualquier nivel, en cualquier otro país nórdico, teniendo exactamente el mismo trato que un nacional. Por otra parte, existe un reconocimiento de títulos universitarios expedidos en uno de los países por parte de los otros.

      Las organizaciones de empleadores y trabajadores de cada uno de los países nórdicos han establecido sus propios cuerpos de cooperación comunitaria.19

 

 

3.3.Circulación de trabajadores dentro de la Zona de Libre Comercio EEUU- Canadá.

 

      Otro caso, de muy distintas características, instrumenta una libertad de circulación de trabajadores de tipo restringido, lo constituye la Zona de Libre Comercio estadounidense- canadiense.

 

      Ambos países acordaron en el Acuerdo de Libre Comercio firmado en 1988, que como una parte de la relación comercial entre ellos, era deseable facilitar la entrada temporaria de “personas de negocios” (business man) sobre una base de reciprocidad y establecer para ellos criterios y procedimientos transparentes para la entrada temporaria y, a la vez,  resguardar la seguridad de las fronteras para proteger el trabajo doméstico de cada uno y el empleo permanente.

 

      En el art.1506 han definido como “personas de negocios” a aquel ciudadano de cualquiera de las Partes que está ocupado en el comercio de bienes y servicios o en actividades de inversión.

 

      La entrada temporaria de ha definido como aquélla por la cual no se intenta establecer residencia permanente.

 

      En todos los casos las “personas de negocios” que soliciten entrada temporaria en el otro país deberán cumplir con la calificaciones aplicables según las legislaciones respectivas de salud pública y seguridad nacional.

 

      Se especifica en el anexo 1502 que la entrada temporaria se refiere espacialmente a estas categorías de personas: visitantes de negocios, comerciantes e inversores, profesionales y trabajadores transferidos intra- empresa. En los anexos se precisa muy explícitamente qué se entiende por cada categoría.

 

      El art. 1502 también requiere a ambos Estados publiquen sus legislaciones, regulaciones y procedimientos relacionados con la instrumentación de la entrada temporaria de estas categorías de trabajadores, diseñe materiales explicativos al respecto y garantice que las medidas que gobiernen este tipo de entrada temporaria se lleven a cabo con diligencia, expeditivamente, evitando obstaculizar con indebidos trámites las actividades de comercio de bienes, servicios e inversión dentro de la ZLC.

 

      El art. 1503 del Acuerdo señala que los Estados establecerán procedimientos, que involucrarán la participación de funcionarios de inmigración de ambos países, para instaurar mecanismos de consulta, al menos una vez al año, con el fin de desarrollar medidas adicionales para facilitar la entrada temporaria de “personas de negocios”.

 

      Se advierte que, este tipo, que podemos denominar “libre circulación restringida” de trabajadores en el interior de la ZLC Canadá- EUA, lo es en un doble sentido. Por un lado en cuanto al hecho de que permite la entrada de ciertas categorías de trabajadores, y por otro lado, por el hecho de ser de carácter temporario.

 

 

3.4. Circulación de trabajadores en el interior de la ZLC EUA- México.

 

      Este acuerdo aún no está firmado y se encuentra en etapa de negociación.

 

      En la declaración conjunta suscripta por los presidentes de ambos países en diciembre de 1990, como prolegómeno a las negociaciones por el acuerdo de libre comercio, se expresa entre los objetivos del mismo “la mejora y la expansión del flujo de bienes, servicios e inversiones entre EUA y México”. No se especifica absolutamente nada acerca del eventual flujo de trabajadores.

 

      El presidente Salinas, por su parte, en ocasión de su discurso ante la Sesión  Conjunta del Congreso de EUA en octubre de 1989 había expresado que uno de los temas principales de la agenda bilateral es el de los inmigrantes y que “atendiendo al hecho de que durante los próximos años se puede anticipar en EUA un incremento en la demanda de fuerza de trabajo en empleos y regiones que tradicionalmente han contratado y seguirán contratando a trabajadores mexicanos”, era su voluntad que entre ambos países, se llegara a plantear “una solución de fondo basada en un entendimiento político de largo alcance”, que considerara la viabilidad de diseñar nuevos mecanismos que podrían  incluir “la participación de las organizaciones de trabajadores y de los gobiernos estatales de ambos lados de la frontera, para satisfacer la demanda laboral de EUA, para proteger derechos humanos y laborales y para acabar con la red de corrupción e ilegalidad que engloba la migración” de sus compatriotas.

 

       El presidente Bush (padre) ha logrado que el Congreso de su país haga lugar a su solicitud de prolongación del procedimientos de vía rápida (fast track) que le permite negociar en forma más acelerada el acuerdo de libre comercio con el gobierno mexicano y, por el cual, el Congreso de EUA renuncia a la posibilidad  de realizarle enmiendas y acepta aprobarlo o desecharlo como un todo.

 

       Nuevamente, en esta ocasión se agudizó el debate público que existe en EUA por la eventual firma del acuerdo con México. Las centrales de trabajadores estadounidenses son las más fuertes opositoras a la proyectada ZLC por la eventual pérdida de puestos de trabajo que pudiera ocasionar en EUA. Se invocan como causales los más bajos salarios, costos laborales y las diferencias entre las regulaciones de seguridad y medio ambiente de uno y otro país que darían ventajas, por sus menores costos, a los productos elaborados en México.

 

      Algunas industrias de EUA, como la textil, calzado y acerías, son visualizadas como muy vulnerables ante una creciente competencia de los productores mexicanos. También, pequeños y medianos fabricantes estadounidenses de productos electrónicos y productores de ciertos bienes agrícolas podrían encontrar mucha competencia mexicana.20

 

      En un estudio llevado a cabo por  la US- International Trade Commission (ITC) que, no obstante aconseja la conformación de la ZLC con México, se augura pérdida de puestos de trabajo también en algunos sectores tales como automóviles, electrónica, juguetes y vegetales frescos.

 

   Las centrales sindicales suman este problema al de las maquiladoras que, ubicadas en territorio mexicano en la zona fronteriza con EUA, ocupan, aproximadamente 400.000 trabajadores mexicanos y, supuestamente, hacen perder igual número de puestos de trabajo en EUA.21

 

      En este contexto es de suponer  que el tema de la eventual libre circulación de trabajadores no existiría en la agenda de negociaciones por el acuerdo de libre comercio, dada la inmensa presión que están ejerciendo las centrales sindicales estadounidenses en este punto. La libre circulación de trabajadores implicaría una mayor afluencia que la actual de trabajadores mexicanos en el mercado laboral de EUA y generaría inquietudes adicionales por parte de las centrales sindicales.

 

      Quizás el acuerdo contenga algún tipo de la que denominamos más arriba “circulación de trabajadores restringida”, del tipo de la existente entre EUA- Canadá en virtud del respectivo acuerdo de libre comercio.22

 

 

3.5. Circulación de trabajadores en la Iniciativa para las Américas.

 

      La denominada Iniciativa para las Américas del presidente Bush es un proyecto en estado de semielaboración que contiene algunas propuestas, aún poco precisadas, sobre comercio internacional, inversiones extranjeras y deuda externa.

 

      Ha dado lugar a una serie de debates públicos, políticos y de tipo académicos en América Latina, acerca de sus eventuales consecuencias.

 

      La propuesta de mayor alcance se refiere al comercio internacional y al objeto de largo plazo de conformar una inmensa zona de libre comercio que abarque las tres Américas.

 

      La CEPAL ha estimado que entre los posibles beneficios de una zona de libre comercio con EUA se puede mencionar en principio: un aumento de la productividad debido a un mayor aprovechamiento de las economías de escala, la ampliación del mercado y la mayor competencia que se derivarían de la liberación comercial, que probablemente crearan fuertes incentivos a favor de la inversión, la modernización del aparato productivo y la innovación tecnológica. A su vez se estima que la mayor desventaja potencial de libre comercio con EUA es que la entrada ilimitada de su productos podría debilitar o destruir industrias nacientes e impedir la formación de capacidad productiva en sectores donde los costos iniciales son altos, pero en los cuales los países de la región tienen ventajas comparativas de mediano y largo plazo. Se estima además que se requerirán en América Latina recursos adicionales para financiar la reconversión productiva, el reentrenamiento de la fuerza laboral y programas dirigidos a aminorar los costos sociales de la reestructuración productiva.23

 

      La propuesta del presidente Bush no considera una mayor movilidad de la mano de obra en el interior de la ZLC.

 

      Respecto de la liberalización del comercio de servicios en el interior de esa zona de libre comercio importa, aquí, señalar que mientras Estados Unidos cuenta con ventajas comparativas en muchas ramas de servicios intensivos en capital, tecnología y ciertos tipos de mano de obra calificada, las áreas en que los países en desarrollo, entre ellos los de América Latina, cuentan con cierta competitividad internacional se limitan en general, a las que utilizan de manera intensiva la mano de obra, como la construcción, el turismo y algunas actividades relacionadas con las telecomunicaciones y la informática. Es por ello que la no mención del movimiento del factor trabajo dentro del contexto de la Iniciativa para las Américas constituye un sesgo importante en contra de los intereses de los países latinoamericanos en lo que se refiere al comercio de servicios.

 

      La CEPAL propone que el tema del movimiento temporal de la mano de obra, calificada y poco calificada, sea incluido como elemento fundamental en la agenda de discusiones de la Iniciativa sobre la prestación internacional de servicios.   

 

 

4. ALGUNOS INTERROGANTES FINALES

 

      En el marco de los temas tratados surgen diversos tipos de interrogantes que simplemente señalamos aquí:

1)- ¿En que medida la instrumentación de la libertad de circulación de trabajadores en el interior del MERCOSUR y, eventualmente, con otros países limítrofes va a transformar el actual sentido, magnitud y características de las migraciones de trabajadores en el área?

2)- ¿En que medida va a afectar las migraciones vigentes desde y hacia algún país limítrofe que no instaure la libre circulación de trabajadores?

3)- La diferenciación conceptual ensayada por autores europeos, y en relación con la experiencia propia, entre libre circulación de trabajadores y migraciones ¿adquirirá aquí las mismas características?

4)- ¿Se instrumentarán acuerdos sociales básicos con la participación de las partes involucradas (sindicalistas, empresarios y Estados) buscando un menor costo social, pero también, a mediano y largo plazo una mayor rentabilidad empresarial y una más adecuada inserción en el mundo, o se tomarán decisiones unilaterales por otras vías?

5)- El tipo de negociaciones sociales esbozado arriba ¿se realizaría en el marco de proceso de integración subRegional, a nivel nacional o bien sectorial?

6)- ¿Qué efectos tendrá la instrumentación de la libre circulación de trabajadores sobre los mercados de trabajo, subRegionales, nacionales y regionales?

 

 

 

 



1 En el Tratado Argentina- Brasil se deja para una segunda etapa “ la armonización de las demás políticas necesarias para la formación del mercado común entre los dos Estados Partes, incluyendo entre otras, las relativas a los recursos humanos”. (Cf. Art. 4 del Tratado firmado por Argentina y Brasil en noviembre de 1988). En el Tratado de Asunción, se señala que la futura conformación del MERCOSUR implica entre otras “la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países” y la constitución del grupo Mercado Común como el órgano ejecutivo del Tratado. Para señalar el lugar subordinado que se otorga al tema laboral basta con indicar que ese grupo “estará conformado por cuatro representantes por cada país que representan a los sig. organismos públicos: Ministerio de Relaciones Exteriores, de Economía (o equivalentes) y Banco Central”. No se prevé la participación protagónica de representantes de los Ministerios de Trabajo respectivos, a pesar de que se explicita que “se podrá convocar, cuando así se juzgue conveniente a representantes de otros organismos públicos y al sector privado”. Una excepción la constituye el Estatuto sobre Empresas Binacionales Argentino- Brasileño, que forma parte del Protocolo n°5 del Tratado Argentina- Brasil, que en su art. VII establece que “los dos gobiernos tomarán las medidas necesarias para facilitar la movilidad entre ambos países del personal empleado por las empresas binacionales incluyendo: a)- las facilidades para obtener la autorización de permanencia temporaria o definitiva y b)- reconocimiento recíproco de títulos profesionales”.       

2 Cf. ACE n°14, suscripto en diciembre de 1990 entre Argentina y Brasil.

3 Cf. Rosales, Osvaldo- Competitividad, productividad industrial en América Latina, Comercio Exterior, agosto de 1990, México.

       Un interesante trabajo sobre competitividad industrial en América Latina en el marco de la cooperación e integración regional sugiere que se cree un Instituto Latinoamericano de Relaciones Laborales que debería asesorar a empresas y sindicatos, en la transición a relaciones de trabajo que estén cada vez menos marcadas por el taylorismo y el fordismo y que exigen nuevas formas de cooperación entre ambos interlocutores. Cf. Esser, Klaus: Hacia la competitividad industrial en América Latina: El aspecto de cooperación e integración regional, Integración Latinoamericana, agosto de 1989.

4 Boyer, Robert, Flexibilidades del trabajo: formas contrastadas, efectos mal conocidos, Trabajo y Sociedad, enero de 1987.

Respecto de estos temas señala Peter Drucker que “La estructura convencional de la empresa se inspira en el modelo de las fuerzas armadas, jerarquizada y con muchos niveles de administración. La empresa basada en la información se asemeja más a una orquesta sinfónica que reúne diversos especialistas que armónicamente interpretan distintas partes e instrumentos y que en un concierto pueden interpretar piezas de diversos estilos”. (Cf. Drucker, Peter- Las fronteras de administración, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1986.). 

5 Quintar, Aída: Flexibilidad laboral ¿Requerimiento de las nuevas tecnologías o fragmentación del movimiento obrero?, Desarrollo Económico n° 118, Buenos Aires, julio- septiembre de 1990.

6 La flexibilidad numérica, la salarial y la del tiempo de trabajo. Cf. Boyer, Robert, op.cit y Meulders y Wilkin, La flexibilidad de los mercados de trabajo: prolegómenos al análisis de un campo, ambos artículos publicados en Trabajo y Sociedad, OIT, enero 1987.

7 Cf. Quintar, Aída, op.cit., y Katz, Jorge y Kosacoff, Bernardo; El proceso de industrialización en la Argentina: Evolución, retroceso y prospectiva, CEPAL/CEAL, Buenos Aires, 1990.

8 Por ejemplo la empresa SEGBA informó recientemente que firmó con los representantes sindicales cláusulas modificatorias del convenio colectivo de trabajo para los sectores administrativos y de generación y distribución de la empresa, que incluyen “la posibilidad de traslado necesario del personal de las distintas centrales de generación de la Empresa para tareas de mantenimiento y reparación que ellas requieran, superando la inmovilidad que afectaba la rápida atención de las emergencias que se producen”. (Solicitada de la empresa SEGBA titulada Productividad y aumento salarial). Asimismo, confrontar. arts. 2 inc. 6 y 22 inc. b y c del Proyecto de Ley de Empleo.  

9 Cf. Vacchino, Juan Mario: Integración Económica Regional, Univ. Central de Venezuela, Caracas, 1981, pag. 94.

10 Cf. OIT: El trabajo en el mundo, Tomo 1, Ginebra, 1984, pag. 110.

11 Cf. Aragón Bombini, Raimundo: Españoles en Europa. Herencia del pasado y nuevas tendencias, Rev. de Economía y Sociología del Trabajo, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de España, Madrid, 1989.

12 La libertad de establecimiento, se refiere a la instalación profesional duradera en un país miembro con el objeto de ejercer en él una actividad independiente (profesiones liberales) o de crear o dirigir una empresa. En el caso especial de la libre prestación de servicios, no existe establecimiento sino simplemente la prestación de un servicio diferente del trabajo por cuenta ajena, a cambio de remuneración. Puede tratarse de actividades liberales, industriales, comerciales o artesanales. Es, sin embargo, necesario, que el nacional que preste el servicio esté establecido en un país de la Comunidad que no sea aquél en el que se  efectúa la prestación. (Cfr. Comunidades Europeas “la libre circulación de personas en la CEE”. DOC. EUROPEA Luxemburgo 1982.).

13 Cfr. Articulo 48 del Tratado de Roma.

14 La importancia jurídica del reglamento consiste en que completa las disposiciones del Tratado a favor de los trabajadores. Las disposiciones del reglamento son directamente aplicables en los Estados Miembros, en la forma y con el contenido aprobados por el Consejo. Por otra parte, el Consejo ha adoptado directivas diversas sobre el tema, es decir, actos jurídicos en que se fijan reglas que los países miembros están obligados a incluir en sus derechos nacionales. (Cf. Comunidades Europeas, op. cit.).

15 Los trabajadores que dejen de trabajar a la edad de jubilación tienen que haber tenido un empleo en el país miembro durante los últimos 12 meses y haber vivido en el durante los últimos 3 años, y, por otro lado, los que se vean obligados a abandonar un empleo por incapacidad permanente de trabajo tienen que haber residido de manera continua  en el país en los últimos dos años. Los miembros de sus familias gozan de derechos análogos. Por su parte, la directiva 75/34 del Consejo, aprobada en 1974, da el derecho de residencia a los trabajadores que ejerzan una actividad no asalariada, así como a los miembros de sus familias. Los principios que rigen a la adquisición de este derecho son los mismos que en el caso de los trabajadores asalariados. (Cf. Comunidades Europeas, op. cit.).

16 Más tarde, se precisó esta limitación, reservándose sólo para ciertos sectores de la administración pública.  

17 Por ejemplo, acuerdo de Portugal (antes de su ingreso a la Comunidad Económica Europea) con la CEE (Cf. EFTA. The European Free Trade Association, Ginebra, 1980, pag. 79). 

18 El Consejo Nórdico se fundó en 1952. Entre 1953 y 1955 establecieron las pautas principales del denominado Mercado Nórdico de Empleo. Asimismo operan en los campos económico, social, cultural, jurídico, de transporte y comunicaciones.

19 Cf. ILO, The trade union actuation and industrial relations in Norway, Geneva, 1984, pag. 7.

20 Cf. SEK, Lenore: México- US Free Trade Agreement, Congressional Research Service, The Library of Congress, 1990. 

21 Algunos autores señalan el hecho de que, de limitarse las especiales condiciones en que funcionan las maquiladoras en México, podrían trasladarse a otros países con bajos costos laborales y de producción en general, y no necesariamente constituir fuentes de trabajo en los EUA. 

22 Esto es posible, además, porque Canadá ha manifestado su interés de participar en las conversaciones entre EUA y México. Próximamente se decidirá acerca de si la discusión del acuerdo de libre comercio deberá hacerse por la vía bi- o trilateral.   

23 Cf. CEPAL; La Iniciativa para las Américas: un examen inicial, Comercio Exterior, febrero de 1991.