ORIGENES, EVOLUCION Y PERSPECTIVAS DEL MERCOSUR

 

 

 

 

Alberto Justo Sosa

 

Junio 1999

 

 

1) INTRODUCCION

 

1.1) El contexto mundial

 

La globalización es fundamentalmente la expansión de las fuerzas del mercado en prácticamente todo el mundo. Junto al mercado coexisten los Estados, las sociedades civiles, los movimientos sociales y los bloques Regionales, éstos últimos con diferentes grados de integración, en sus dimensiones económicas, social, política, institucional, cultural, etc.

 

El sistema MERCOSUR fue una respuesta a un mundo globalizado, en el que también  conviven “megamercados” con sus correspondientes regímenes institucionales.

Los “megamercados” se caracterizan, por sus órdenes de magnitud y peculiaridades cualitativas. Cada uno de ellos debe tener entre el 15% y el 30% del PB mundial; entre el 12%  y el 25% del comercio internacional; una población entre los 150 y 300 millones de habitantes.

 

Cualitativamente, deben tener economías de escala; flujos de capitales disponibles para la inversión en la economía real; estructura empresarial moderna y eficaz; sistemas educativos de alto rendimiento; capacidad para potenciar los procesos de innovación tecnológica en sectores de punta; alto poder de negociación internacional, aunque limitado al área temática economía.

 

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA,siglas en inglès), la Unión Europea (UE) y Japón, son los únicos actores que pueden caracterizarse como “megamercados”.

 

En el ámbito de las relaciones mundiales existen, simplificando el análisis, dos dimensiones primordiales.

 

El campo del sistema económico o del mercado y el campo de la interestatalidad.

 

En el  ámbito del mercado operan agentes económicos privados de carácter transnacional o internacional.

 

El big bang de los mercados financieros y la revolución en las telecomunicaciones y en la informática, sortearon las barreras estatales y unificaron los mercados de manera planetaria, inmediata, permanente e inmaterial. Dicha revolución tecnológica vinculó y/ o unificó los mercados y las sociedades.

 

Las finanzas, los medios de comunicación y el comercio, estimulados por la citadas tecnologías, experimentaron un crecimiento y desplazamiento inéditos.

 

Simultáneamente a este proceso de globalización, las relaciones mundiales asisten a la emergencia de megamercado gobernados o administrados por agencias supranacionales o nacionales con vocación transnacional. Los megamercados son tres y explican aproximadamente el 73% del PB mundial y representan el ámbito de lo público, en el escenario mundial actual. (UE 30%; EUA 26%; Japón 17%).[1]

 

La globalización  fue acompañada -a veces- por la vigencia de un pensamiento único; otras  por  ideas; y aún  por las relaciones que diversas entidades gubernamentales, económicas y sociales de jurisdicción provincial y aún municipal pudieron establecer con similares de otros países del mundo.

 

Las múltiples y polifacéticas manifestaciones de los colectivos sociales,  asociados al Estado y a veces al mercado, posibilitan la recreación de un “nuevo espacio de lo público”. El interés privado de la firma o corporación económica convive y a veces confronta con el interés general de la mayoría y con los intereses de los diferentes grupos sociales representativos de la sociedad civil,  así como de los  movimientos sociales.

En este contexto, Argentina y Brasil que recuperaron su institucionalidad democrática en los años ´80, se vincularon a través de un Programa de Integración a un sistema internacional en el que convivían dos tendencias: la mundialización (o globalización) y la Regionalización o formación de Bloques Económicos. La primera de ellas, inspirada en la acción de las fuerzas más dinámicas de los mercados. La segunda, promovida por agencias gubernamentales que aspiraban a crear “áreas especiales de negocios” o “espacios públicos”, que favoreciesen la potenciación o el surgimiento de agentes económicos privados, protegidos por un régimen de origen y/o por una tarifa externa común.

 

El acuerdo de las represas hidroeléctricas(1979) y  el convenio de control y verificación  nuclear (1986) -que suscribieron los Presidentes Alfonsín y Sarney-  constituyeron el núcleo disparador del proceso integrador, inaugurando un escenario de confianza recíproca que pavimentó la relación binacional.

 

El acuerdo en materia nuclear que abrió las instalaciones y las investigaciones nucleares de cada uno de los socios al otro, fue el equivalente sudamericano a la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA).[2]

 

 

2) LA EVOLUCION DEL MERCOSUR Y DE LA RELACION CON CHILE Y BOLIVIA.

 

2.1) Orígenes

En 1989 y 1990, se produce el cambio de los presidentes, en Argentina y en Brasil. El justicialista Menem, sucede al radical Alfonsín, en Argentina; en Brasil, en las primeras elecciones directas luego del golpe militar de 1964, Collor de Mello es el sucesor de Sarney. Estos dos nuevos presidentes deciden acelerar el proceso de integración, confirmando que la alianza binacional es una política de Estado y no partidaria. El presidente Carlos  Menem y el presidente  Fernando  Collor de Mello, priorizan un trámite de tipo comercialista (1990), cuando establecen un cronograma quinquenal que debe culminar en un Mercado Común (1994) e  invitan a  los  gobiernos de las Repúblicas de Paraguay y de Uruguay a asociarse al proyecto integrativo.

 

Es el presidente Lacalle (partido blanco), sucesor de Sanguinetti (colorado y también partidario de la integración con Brasil y con Argentina), el que  solicita la participación del Uruguay en el proceso integrativo, en una reunión de Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía, realizada en agosto de 1990, en Brasilia. Por su parte, Paraguay  presidido por el General Rodriguez también se incorpora al MERCOSUR.

 

El Grupo del Mercado Común Argentina-Brasil, se reúne con representantes paraguayos y uruguayos (septiembre de 1990) y  conviene  suscribir un acuerdo cuatripartito, que sigue los lineamientos y cronogramas acordados para el Tratado argentino-brasileño y establece la plena reciprocidad de derechos y obligaciones para las partes involucradas, sin perjuicio de diferencias puntuales de ritmo en el programa de liberación comercial convenido, en beneficio de Paraguay y Uruguay, pero sólo durante  el periodo de transición.

 

En la declaración conjunta  de la reunión del Grupo Mercado Común  (septiembre de 1990), se toma nota de la Iniciativa de las Américas del presidente Bush (padre). Esta circunstancia permite  presumir que el sistema MERCOSUR, es una respuesta a la Iniciativa político- diplomática de Estados Unidos de América (EUA) para la formación de una Zona de Libre Comercio (ZLC) hemisférica.

 

El acto fundacional fue el Tratado de Asunción(1991), creador de los principios y bases normativas del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

 

La profundización y ensanchamiento del proyecto argentino-brasileño implicaba:

 

·         Libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, a través de la eliminación de los derechos aduaneros, restricciones no arancelarias y cualquier otra medida equivalente;

 

·         establecimiento de un arancel externo común;

 

·         adopción de una política comercial común frente a terceros;

 

·         coordinación de posiciones en los foros económico-comerciales;

 

·         coordinación de políticas macroeconómicas para asegurar condiciones adecuadas de competencia entre las partes;

 

·         coordinación de políticas sectoriales;

 

·         armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes.

 

Los signatarios del Tratado de Asunción  decidieron conformar  un Mercado Común que debía estar constituido el 31 de diciembre de 1994.

 

Con el devenir del proceso integrativo y con el propósito de evitar  perjuicios graves a sus agentes económicos domésticos, los Estados Parte admitieron (agosto de 1994) que el cronograma previsto era de cumplimiento imposible y decidieron  fijar nuevos plazos hasta 1999 para Brasil y Argentina  y hasta el 2000 para Paraguay y Uruguay, con lo que se mitigó el impacto económico de las medidas citadas.

 

2.2) Objetivos particulares de los Estados Parte

 

Las élites  políticas, económicas y sociales de los Estados Parte, tuvieron expectativas diferenciadas acerca de su involucramiento en el MERCOSUR. Cada uno de los cuatro países persiguió sus propios objetivos cuando decidió adherir al Tratado de Asunción.

 

2.2.1) Los  objetivos de Uruguay significaban :

 

a) ampliar su exiguo mercado doméstico, accediendo a los mercados de Argentina y de Brasil, con bienes agropecuarios e industriales, en condiciones ventajosas frente a terceros y en condiciones competitivas frente a la producción interna de éstos dos últimos países.

 

b) acrecentar su participación en la gestión de servicios para las poblaciones vecinas en las áreas de turismo, puertos y  bancos.

 

No obstante, el objetivo de  ampliar su acceso a los mercados vecinos no fue suficiente, porque el rendimiento de sus exportaciones no ha servido (hasta ahora), para sustentar el crecimiento de la economía uruguaya. Además, su relación comercial con el MERCOSUR, como con el resto del mundo es deficitaria.

 

Un segmento importante de la industria uruguaya (de deficiente perfomance y concebida para un mercado doméstico exiguo y protegido), no ha podido reestructurarse para competir en el MERCOSUR. Las excepciones son los sectores lácteos, papelero y vitivinícola. El producto bruto industrial ha decrecido y se han producido pérdidas  en  puestos de trabajo comparativamente bien remunerados.

 

2.2.2) El MERCOSUR para Argentina significa: el acceso al mercado  brasileño para sus bienes agrícolas, alimentarios y energéticos y aún para  ciertos sectores industriales y de servicios. Por otra parte, acrecienta su capacidad de negociación internacional y le da la posibilidad de desarrollar tecnologías modernas, uniendo sus recursos materiales y humanos con Brasil para estimular la inversión.

 

2.2.3) Para Paraguay la posibilidad de acceder a mercados consumidores, más numerosos que el doméstico,  como el argentino y en mayor medida el brasileño, constituye un  reto para los sectores económicos “guaraníes”. Paraguay  carece de una industria que se vea expuesta a la competencia de sus similares. Este país, también temió perder un acceso ventajoso a los mercados vecinos, si no adhería al Tratado de Asunción.

 

2.2.4) Distinta es la percepción de agencias gubernamentales brasileñas,  para las que MERCOSUR es, además de un mercado ampliado protegido al que Brasil destina preferentemente sus bienes industriales y sus servicios, una plataforma para posibilitar la inserción y actuación externas (consorciado con sus vecinos) en el sistema internacional.

 

El Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Federativa del Brasil caracteriza a su Nación  como “país ballena” o Estado de dimensión territorial continental, con creciente población, pesado en sus movimientos pero que, cuando se pone en marcha, sacude al planeta. Dentro de esta tipología se encuentran la República Popular China, India, Rusia, Indonesia, Irán y obviamente  Brasil.

 

2.3) Los Estados Asociados al MERCOSUR    

El Tratado de Asunción prevé la posibilidad de nuevas adhesiones, distinguiendo entre aquellos países que no formaban parte del sistema de integración subRegional (por ejemplo, Chile), para los cuáles se establecía un plazo de tres (3) años a partir de la aprobación del Tratado y los que formaban ya parte de otros sistemas subRegionales, para los cuáles el plazo es de cinco (5) años. De todos los países que integran la ALADI, los probables futuros socios serían Chile y Bolivia, que  tuvieron alguna participación en el proceso, demostrando algún  interés. Chile, fue invitado  antes que Paraguay para participar en la formación del MERCOSUR, habiendo declinado integrarlo como miembro pleno en esa instancia.

 

En 1996, los presidentes de los Estados parte del MERCOSUR y Chile, decidieron iniciar el proceso de formación de una ZLC entre ambas partes, en la cumbre de junio de ese año en la ciudad de San Luis, República Argentina, en la cual participó también Bolivia. En septiembre del mismo año, se formalizó en Montevideo, un Acuerdo de Alcance Parcial, que coloca  a este proceso de construcción de la ZLC, como lo hiciera con el propio MERCOSUR, dentro del marco normativo de ALADI. El mismo fue aprobado por el Comité de Representantes de esa institución, el 1o. de octubre.  Este acuerdo de asociación comercial, pone en marcha un cronograma de desgravación arancelaria progresivo, hasta cubrir el 95% de los productos del universo arancelario, en un lapso de ocho (8 años). El restante 5% comprende varias nóminas. Una primera nómina de productos sensibles entre los cuáles están los lácteos, válida para ambas partes, extiende el plazo de desgravación hasta  diez (10) años, con un abatimiento inicial del 30%. Un segundo listado de productos sensibles especiales, también de validez recíproca, que incluye los tejidos, calzados y prendas de vestir, concede un plazo de gracia de cuatro (4) años antes de comenzar el proceso de liberación, el cual culmina también a los diez (10) años. Un tercer listado abarca las llamadas excepciones , que también rigen para ambas partes y que comprenden las frutas, las legumbres, los vinos, pasta de tomate, carne, arroz y aceites. Para tales productos se prevé un plazo de gracia de nueve (9) años, culminando a los  quince (15) años. El azúcar y sus derivados  son objeto de un tratamiento especial.

 

El acuerdo con Bolivia fue aprobado en la reunión de Presidentes que tuvo lugar en Fortaleza el 16 de diciembre de 1996, pero la complejidad del mismo  hizo que los ajustes practicados en las listas de excepciones postergaran  su fecha de vigencia  al 28 de febrero de 1997 y su protocolización en ALADI  los primeros días de marzo. Este acuerdo Bolivia-MERCOSUR, prevé un cronograma de desgravaciones para el 80% de los productos,  desde un 30% en 1997 al 100% en el 2006. Las listas de excepciones para diversos productos sensibles, prevén plazos de gracia a terminar en el 2005 y cronogramas de liberalizaciones que culminan para algunos el 1ª. de enero del 2011 y para otros el lª. de enero del 2023.

 

Estos países no forman parte del MERCOSUR, ni están incluidos en la Unión Aduanera (UA), por lo que la situación creada no se trata de una adhesión plena, como lo establece la letra del Tratado, sino de una asociación comercial  tendiente al perfeccionamiento de una ZLC.

 

 

3) Las provincias argentinas y la integración del Cono Sur

 

Las provincias argentinas han configurado diversas regiones domésticas que les han permitido relacionarse con contrapartes de los Estados vecinos y a veces proyectar con éstas espacios de desarrollo conjunto.

 

3.1) CRECENEA-LITORAL

 

La Comisión Regional de Comercio Exterior del Nordeste Argentino (CRECENEA-Litoral), se constituyó en 1984, por decisión de las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa, Misiones, Entre Ríos y Santa Fe. A partir de esa fecha, CRECENEA se fijó como una de sus directrices impulsar la integración de la región subestatal con estados del sur de Brasil y con los departamentos colindantes de  Uruguay y Paraguay. Se llevaron a cabo reuniones y misiones comerciales a entidades subestatales de países limítrofes, que viabilizaron la configuración de una región binacional integrada por CRECENEA-Litoral y por los estados meridionales de Brasil: Río Grande del Sur, Paraná y Santa Catalina, nucleados éstos últimos en CODESUL-FORUM SUL.

 

Los presidentes de Argentina y de Brasil, aprobaron en 1988, el “Protocolo regional fronterizo”, que fue incorporado como Protocolo n° 23 al Acuerdo Bilateral Argentina-Brasil. Dicho Protocolo impulsó el establecimiento de Comités de Frontera (CF), estableció los gasoductos prioritarios para la región transfronteriza y fijó un ámbito de trabajo para canalizar las inquietudes subestatales relacionadas con el Programa de Integración Comercial Argentina- Brasil (PICAB).

 

En el marco de este Protocolo se construyó y puso en funcionamiento el puente internacional San Borja-Santo Tomé, que vincula la provincia de Corrientes (Argentina) con el estado de Rio Grande del Sur (Brasil). Asimismo, se proyectó y puso en ejecución un proyecto arrocero compartido entre empresarios brasileños  del estado de Rio Grande del Sur y empresarios argentinos de la provincia de Corrientes. El proyecto involucró a tres municipios fronterizos. Dos de ellos correntinos (Alvear y La Cruz) y uno riograndense (Itaquí). Los empresarios brasileños aportaron capitales y tecnología y los correntinos sus tierras aptas para el cultivo del arroz. La producción correntina se comercializaba en el mercado brasileño (San Pablo), a través de una sociedad anónima (Guaviraví SA), sujeta a la ley de sociedades de la República Argentina, en la que se asociaron, por partes iguales, empresarios argentinos y brasileños.

 

3.2) ATACALAR

La región Atacalar surge por una decisión de las provincias argentinas de Catamarca y La Rioja y de la región III chilena de Atacama, que se materializa a través de un Acta Acuerdo, suscripto el 18 de marzo de 1996. En la misma se manifiesta el objetivo de establecer una relación asociativa para definir y desarrollar la integración y complementación económica de las tres partes integrantes.

 

El crecimiento del intercambio comercial operado en el Cono Sur, potenciado a través de MERCOSUR, impulsó a que se definiera el trazado de corredores bioceánicos para unir la salida al océano Pacífico con la del Atlántico, reduciendo los fletes, facilitando el transporte de cargas al vincular la oferta y demanda a un costo menor que el de las rutas tradicionales. Por otra parte, se decidió potenciar la utilización de los pasos internacionales de San Francisco (Catamarca) y Pircas Negras (La Rioja), como proyecto prioritario para estrechar las relaciones chileno-argentinas. (Cfr. Celia Mayer. “Regiones Transfronterizas...”.  Mimeo, Bs. As. Argentina, 1999).

 

3.3.) NOROESTE

Recién en 1997  vuelve a tomar fuerza la idea de regionalización del norte argentino, es decir el Noroeste o NOA (Salta, Jujuy, Catamarca, Tucumán y Santiago del Estero), a partir de la reunión de representantes de Antofagasta (Chile) y de las provincias del NOA con una proyección externa, para integrar junto con entidades subestatales de Chile, Bolivia, Paraguay y Perú la Zona de Integración del Centro Oeste Sudamericana (ZICOSUR).

 

Tanto la iniciación como la forma organizativa está dentro del sector gubernamental subestatal, sin participación directa o con poder de decisión de otros sectores (empresariales, paraestatales o movimientos sociales).

 

Esta región subestatal involucra a varias de las provincias más pobres de la República Argentina.

 

3.4) NUEVO CUYO

En el Acuerdo del Nuevo Cuyo  suscripto por los gobiernos de las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja, en 1988, se definen como claves de la vocación común: la integración económica, la explotación y comercialización minera, la radicación industrial, el mejoramiento y control de calidad de productos, la salida al Pacífico y la relación con las regiones colidantes de Chile, la participación y formulación de una política de comercio exterior y la creación de un sistema informático cuyano.

 

Cada una de las materias fue estudiada en comisiones y comités ejecutivos y tratada por las asambleas de gobernadores, procurando dar consistencia y viabilidad a los diversos proyectos (Tratado de Cooperación Minera firmado con Chile, sanidad, seguridad, etc.) y a las acciones comunes que ha llevado adelante (a veces en forma voluntarista y desordenada), la citada región subestatal.

 

3.5) REGION PATAGONICA

 

El tratado de la región subestatal patagónica, suscripto en 1996, abarca a las provincias de Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Neuquén, Río Negro y La Pampa. Su brevedad y sencillez dotó a la región de un marco flexible y abierto a la negociación. Los objetivos se definen en forma genérica y se refieren a proveer al desarrollo humano y al progreso económico y social, fortaleciendo las autonomías provinciales en la determinación de políticas nacionales, en la disponibilidad de sus recursos y el acrecentamiento del potencial productivo.

 

La asamblea de gobernadores, es la instancia de conducción política y está integrada por los gobernadores de las provincias firmantes.

 

Los gobernadores acordaron priorizar los problemas referidos a la producción y a la ecología,  así como a la inversión pública y los corredores bioceánicos que vinculan a sus provincias con las regiones del sur de Chile.

 

3.6) REGION CENTRO

 

La región Centro  comprende las provincias de Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos y es la última de las iniciativas interprovinciales argentinas (1998). A pesar de su potencialidad y grado de desarrollo de las provincias que la componen, el tratado es, hasta ahora, sólo un enunciado normativo para la configuración de una estructura de  gobierno y de manejo de la región.

 

 El panorama económico, no se vislumbra promisorio para el MERCOSUR y para las provincias argentinas durante el corriente año. [3]

 

 

4) CARACTERISTICAS DEL MERCOSUR

 

Para el logro del objetivo propuesto en el Tratado de Asunción (MERCADO COMUN), los gobiernos participantes eligieron estrategias clásicas y simples. No existe definición sobre  el modelo económico de ese Mercado Común, ni sobre su forma cuasi-final o perfeccionada de institucionalización y gobierno, ni sobre las directrices de una política comunitaria o los mecanismos de distribución de los beneficios entre los países y sus respectivas regiones subestatales. Se debe concordar que el Tratado legisla  sobre la primera etapa de un proceso que conduciría a un Mercado Común, de modo que la mayoría de las áreas temáticas quedan abiertas a la discusión y decisión futuras.

 

Si nos guiamos por lo acontecido en México, EUA y Canadá, la formación de bloques abiertos o de bajo proteccionismo, responde a una estrategia de las firmas transnacionales. Dicha estrategia, como ocurrió en los países citados, consistió en perforar las barreras aduanales nacionales para operar en mercados  más amplios y realizar una integración intrafirma, así como producir en organizaciones  más grandes y poderosas, a través de procesos de  fusiones y adquisiciones.

 

El MERCOSUR y el NAFTA tienen similitudes y diferencias. Dentro de estas últimas, mencionaremos que aquél fue impulsado y constituido por decisión de los gobiernos,  mientras que, en el segundo, los gobiernos acompañaron y homologaron los acuerdos a que habían arribado los grupos económicos con implantación e intereses en las distintas  jurisdicciones (EUA, Canadá y México). MERCOSUR es una asociación entre Estados de un tamaño y potencial relativamente homogéneo. NAFTA es una asociación entre desiguales. Es una  ZLC, mientras que MERCOSUR es una UA y aspira convertirse en un Mercado Común.

 

Los Estados Parte del Tratado del MERCOSUR, sólo pusieron en marcha el Programa de Liberación Comercial, que se reglamenta por el Anexo I y  por el Anexo II (Régimen General de Calificación de Origen de las mercaderías), el Anexo III (Solución de Controversias), el Anexo IV (Cláusulas de Salvaguardia) y una Estructura Orgánica provisoria de autoridades.

 

Complementan el mismo una serie de disposiciones usuales en todos los Tratados. Las  relativas a su vigencia, que es indefinida y comienza a partir  del depósito del tercer instrumento de ratificación ante el Gobierno del Paraguay. La adhesión de nuevos miembros, limitada a los países integrantes de la ALADI. La denuncia del Tratado es libre y debe entregarse dentro de los sesenta (60) días de la comunicación correspondiente, al Gobierno del Paraguay. En este caso se explicita que los derechos y obligaciones emanados del programa de liberación, quedarán vigentes por dos años a partir de la denuncia del Tratado.

           

Ese Programa no fue cumplido a la fecha límite del 31 de diciembre de 1994, porque antes de vencerse ésta , por las Decisiones de diciembre de 1993, del 5 de agosto de 1994 y el Protocolo de Ouro Preto a fin de ese año, se cambió el mismo.   

 

El sistema establecido en Tratado no fue llevado a la práctica en los plazos previstos, en lo que se refiere al  “ establecimiento del Mercado Común”.  Sólo se implementaron algunas de las etapas  planeadas, merced a la postergación de los plazos para 1999, 2000, 2001 y 2006, según los casos. Los acuerdos de Ouro Preto, de diciembre de 1994, sancionaron el aplazamiento sine die del Mercado Común y de cualquier fórmula que estableciera un esquema de cooperación económica para el “desarrollo y equilibrio intra-Mercado Común”. Quienes señalan que a Europa le llevó décadas implementar el Tratado de Roma, no deben olvidar que éste fue un  Tratado de creación de un Mercado Común, bajo el signo de una  cooperación Regional para el desarrollo, con instituciones de tipo supraestatal. A pesar de que la evolución del Mercado Común fue lenta y  signada  por estancamientos y retrocesos, respecto de los propósitos originales. Los principios básicos, las políticas comunitarias y las instituciones ya estaban creados y de lo que se trataba era de implementarlos. Este  no es el caso del Tratado de Asunción y sus Acuerdos complementarios. Hasta la fecha,  existe una ZLC imperfecta y una UA, también  imperfecta, que tardarán en perfeccionarse, sin que se haya avanzado hacia la  creación de un Mercado Común con instituciones acordes.

 

¿Cuál es el cuadro normativo del Mercosur que surge de los Acuerdos de Ouro Preto? Conviene  considerar este cuadro normativo desde el punto de vista de la ZLC y desde el punto de vista de la UA, que son las instituciones vigentes en la actualidad.

 

4.1) la Z LC

 

El programa de desgravación gradual, lineal y automática del comercio intra-MERCOSUR, establecido en el Tratado de Asunción, fue cumplido casi íntegramente, ya que al 31 de diciembre de 1994, la inmensa mayoría de los productos se exportan con tarifa cero dentro del área.

 

También se aprobó un régimen de transición especial para el sector automotriz y el sector azucarero, los cuáles mantendrán sus reglas propias en cada país, hasta su adecuación a las normas generales.

 

Asimismo, se aprobaron  medidas destinadas a asegurar el funcionamiento de  la ZLC, en materia de restricciones no tarifarias, de incentivos  para las exportaciones intra-MERCOSUR, de pautas mínimas para el Estatuto de Defensa de la Competencia, de defensa contra prácticas desleales de comercio de terceros países y de salvaguardias contra terceros países, basados en los acuerdos GATT-OMC y contra las prácticas desleales en el comercio intra-MERCOSUR.

 

4.2) la Unión Aduanera.

 

Los Acuerdos de Ouro Preto establecen una Tarifa Externa Común (TEC), que comprende unos 9.000 item con alícuotas que van desde el cero (0) al veinte porciento (20%). Los productos incluidos en ella al ingresar al MERCOSUR pagarán el arancel correspondiente y luego podrán ser reexportados a los demás países miembros exentos de tarifas arancelarias. Se estableció una lista de excepciones a la TEC para los bienes de capital y productos informáticos y de telecomunicaciones que, al principio pagarán las tarifas nacionales diferenciadas, conforme al país importador, pero que están sujetos a un proceso de convergencia lineal y automática de tarifas. Para los bienes de capital, la convergencia se hará hacia la tarifa del catorce por ciento (14%) y el plazo será  el  1ª. de enero del 2001 para el Brasil y la Argentina y el 1ª de enero del 2006 para el Paraguay y el Uruguay, pudiendo determinarse por consenso  niveles inferiores. Por ejemplo, el Uruguay que aplica el arancel cero (0) para los bienes de capital, deberá llevarlos al

catorce por ciento (14%) en el 2006 y el Brasil, que tiene tarifas más altas, deberá reducirlas al catorce por ciento (14%) en el 2001. Para los productos informáticos y de telecomunicaciones, la convergencia será hacia la tarifa del dieciséis por ciento  (16%) el 1ª de enero del 2006, pudiendo determinarse por consenso, dentro de estos rubros, ítem con aranceles inferiores al dieciséis por ciento (16%).

 

Aparte de este régimen especial, se establecieron listas de excepciones a la TEC, hasta un número máximo de 300 ítem arancelarios de la Nomenclatura Común del MERCOSUR, que fue aprobada simultáneamente, para Argentina, Brasil y Uruguay y hasta 399 para Paraguay. Estas excepciones, que protegen, entre otros, a los sectores químico, petroquímico y siderúrgico, podrán mantenerse hasta el 1ª de enero del 2001, excepto para el Paraguay, que podrán seguir vigentes hasta el 1ª de enero del 2006, con la particularidad de que hasta el 2001 tendrá un régimen de origen especial del cincuenta por ciento (50%) de integración Regional, pero desde esa fecha hasta el 2006, se aplicará el régimen de origen MERCOSUR (60% de integración Regional).

 

Para la reexportación de los productos en listas de excepciones a la TEC a otros países del MERCOSUR, rigen dos mecanismos: si el producto, de acuerdo a un certificado de origen es resultado de una transformación en el territorio de cualquiera de los Estados Parte, que le confiere una nueva individualidad en la Nomenclatura Común del MERCOSUR, aunque sea con materiales no originarios de esta procedencia, pero cuyo valor CIF (costo, seguro y flete) no sobrepase el cuarenta por ciento (40%) del valor FOB (libre a bordo) del mismo, no paga tarifas adicionales. Este requisito de origen exige hasta el ochenta por ciento (80%) del valor agregado Mercosur para los bienes de capital.  Si no se cumplen los extremos mencionados, se cobrará la TEC. Eliminadas estas excepciones en el 2001 y en el 2006, desaparecerá,  el régimen de origen establecido en el Tratado y normas complementarias.

 

4.3) Los Organos

           

El Protocolo de Ouro Preto estableció el marco institucional  del MERCOSUR en su fase de UA. Este sigue con algunas modificaciones y agregados, el esquema  organizacional provisorio que le dio el Tratado de Asunción. De acuerdo al mismo, los órganos existentes son los siguientes:

 

El Consejo Mercado Común.   Es el órgano máximo del MERCOSUR, compuesto por los Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados Parte y los de Economía o Hacienda, según su denominación. Le incumbe la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento del Tratado. Los Presidentes de los cuatro países formarán parte del mismo, reuniéndose en cumbres semestrales. El Consejo tiene la responsabilidad de las decisiones políticas, que son obligatorias para los Estados miembros y la representación de la personería jurídica de derecho internacional que se dio el MERCOSUR. Las decisiones del Consejo se toman por consenso, con la participación de todos sus miembros.       

           

El Grupo Mercado Común.  Es el órgano ejecutivo, de administración y de supervisión. Está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro suplentes por cada país, originarios y representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía o Hacienda y de los Bancos Centrales.

 

El Grupo tiene por cometido ejecutar las decisiones adoptadas por el Consejo y dictaminar sobre los proyectos que le someten los restantes órganos del MERCOSUR, pudiendo proponer proyectos de Decisiones al Consejo. Por delegación expresa de éste, podrá negociar acuerdos con otros países y organismos internacionales y firmarlos y aún podrá delegar dichos poderes a la Comisión de Comercio del MERCOSUR, mediante autorización expresa del Consejo. En este caso, las decisiones del Grupo también se  toman por consenso.

           

La Comisión de Comercio del MERCOSUR. La comisión está constituida por cuatro miembros titulares y otros tantos alternos por cada país y es coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores, reuniéndose por lo menos una vez al mes, así como a solicitud del órgano ejecutivo del MERCOSUR o de cualquier Estado Parte.

 

Tiene por cometido velar por la correcta aplicación de los instrumentos de política comercial  común, acordados por las partes para el funcionamiento de la UA, tanto en el aspecto intrarregional como en el exterior; pronunciarse sobre las solicitudes de los Estados Parte respecto del Arancel Externo común y proponer la revisión del mismo. Deberá, además, efectuar un seguimiento de la aplicación de los instrumentos de política comercial común y realizar un análisis de los mismos, formulando propuestas al órgano ejecutivo.

 

Las directivas de la Comisión se toman por consenso y si ello no fuera posible, se elevarán al órgano ejecutivo las distintas opciones presentadas.

 

La Comisión tiene la facultad de establecer los comités técnicos que sean necesarios para su labor, los cuáles tendrán funciones de asesoramiento, formulando dictámenes técnicos.

 

La Comisión Parlamentaria Conjunta.   Es el órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Parte. Se integra con representantes de los cuatro Parlamentos nacionales, en igual número para cada Estado, designados de acuerdo con los procedimientos internos de cada uno.

 

Tiene por cometidos acelerar la aprobación de las normas nacionales que permitan armonizar las normas dictadas por las autoridades del MERCOSUR, así como procurar la armonización de las respectivas legislaciones, pudiendo el Consejo solicitarle el examen de temas prioritarios. Podrá, asimismo, emitir recomendaciones al Consejo por intermedio del Grupo Mercado Común.

 

El Foro Consultivo Económico y Social.  Es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales y se integra con igual número de representantes por cada Estado Parte. Tiene una función consultiva, manifestándose mediante recomendaciones que formulará al Grupo Mercado Común.

 

La Secretaría del MERCOSUR.  La Secretaría tiene su sede en Montevideo y estará a cargo de un Director que durará dos años en sus funciones, no pudiendo ser reelecto. Sus funciones son administrativas, de archivo y protocolización de documentos  y de comunicación de las actividades del MERCOSUR.

 

El sistema de solución de controversias.  En las reuniones previas al Tratado de Asunción se rechazó de plano, fundamentalmente por parte del Brasil, la creación de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR para resolver las controversias en  el seno del mismo, que pudiera imponer sus sentencias a los Estados Parte y a otras partes litigantes, tal como lo pretendían los Estados menores, esto es Uruguay y Paraguay. El Tratado estableció un mecanismo de solución de controversias esquemático y similar al que es común en el derecho internacional entre países que no forman parte de esquemas de  integración. Este mecanismo fue perfeccionado por el llamado Protocolo de Brasilia, pero manteniendo los mismos lineamientos. Pese a nuevos intentos de los países menores de crear el Tribunal de Justicia, el Protocolo de Ouro Preto mantiene el mismo sistema. Sin embargo, se adopta una variante respecto de las  directivas de la Comisión de Comercio, las cuáles podrán ser reclamadas por las secciones Nacionales de la Comisión, en representación de los Estados Parte o por particulares en determinadas situaciones, mediante un procedimiento especial, contenido en un anexo del Protocolo.

 

4.4) Debilidades de la organización institucional del MERCOSUR

 

La organización institucional del MERCOSUR asegura sólo un nivel de funcionamiento  para una ZLC y una UA.  Los técnicos y especialistas, consideran dicha institucionalidad como frágil  e  insuficiente para el funcionamiento de un Mercado Común, por lo cual el propio Protocolo de Ouro Preto establece que dicha organización podrá ser revisada al final de proceso de convergencia.

 

Entre los defectos básicos que se señalan,  tres se presumen cruciales. En primer lugar, el sistema carece de una institucionalidad supraestatal, de algún mecanismo por el cual  pueda imponerse al conjunto una decisión mayoritaria, aún contra la voluntad de alguno de sus miembros. Los órganos  que se crean, al decidir sólo  por consenso, adoptan el esquema de los organismos intergubernamentales en los cuáles las decisiones pueden ser bloqueadas, por cualquiera de las partes, no habiendo forma de levantar ese veto, más allá de la  negociación.  Puede llegarse a la paralización del sistema.

 

En segundo lugar, las decisiones del Consejo Mercado Común no son directamente aplicables en los Estados Parte, sino que requieren instrumentación interna, de acuerdo con el ordenamiento jurídico de cada uno de los países, lo cual significa que, luego de haber sido aprobadas por consenso en el Consejo, pueden ser aceptadas por unos y rechazadas por otros.

 

En tercer lugar, el mecanismo de solución de controversias, elemento esencial para la seguridad y transparencia del sistema, es  insuficiente para un proceso de integración, ya que no asegura un mínimo de justicia y efectiva protección de los derechos, sobre todo para los países más pequeños y para los intereses más modestos.

 

Estas características tienen como consecuencia que no exista un derecho comunitario, sino normas de derecho internacional sujetas a las legislaciones internas, ni un Tribunal de Justicia que, basado en la existencia de ese derecho comunitario, pueda aplicarlo con carácter obligatorio mediante sus sentencias en todo el territorio comunitario, pudiendo sancionar financieramente a los que no acaten las mismas, como ocurre en la UE, aún cuando se traten de Estados.

 

 

5) ESCENARIOS PROBABLES Y ASIGNATURAS PENDIENTES

 

5.1.) Escenarios probables a nivel mundial

 

Con el desplome de la URSS, los EUA han quedado como la única superpotencia mundial de este fin de siglo. La UE ha  adquirido desde el punto de vista económico y comercial una importancia similar o aún mayor que la de EUA. (H. Kissinger ha expresado  que la UE es tan (o más) superpotencia económica y comercial que los EUA).

 

Si se configurase un orden unipolar, EUA detentaría un poder mundialmente hegemónico. Otra opción sería la  consolidación y ampliación de la UE como sistema dotado de un proyecto político internacional, que disponga de las condiciones necesarias para asegurar su puesta en práctica.

 

Japón si bien transita por una etapa de estancamiento económico y se ha visto afectado por una crisis financiera, mantiene su posición como segunda economía del planeta. Rusia, no obstante su grave crisis, aún dispone, aunque de manera desorganizada, de factores de poder bélico sólo igualados por los EUA. La República Popular China ha experimentado un desempeño satisfactorio, en los últimos veinte años, registrando una tasa continua de crecimiento del PBI del  ocho (8%) promedio anual. La población del orden de los 1.200 millones de habitantes y su nivel de capacitación científica y técnica convierten a China y a su mercado doméstico en uno de los más codiciados del planeta.

 

Entendemos que el MERCOSUR deberá  cultivar relaciones satisfactorias con: EUA; con la UE; con Japón; con los “países ballenas”; y con otros procesos de  cooperación e integración, por ejemplo Closer Economic Relations (CER), ZLC integrada por Australia- Nueva Zelanda; la Asociación del Sudeste Asiático de Naciones (ASEAN) que integran Indonesia, Malasia, Vietnam, Singapur, Filipinas, Brunei, Laos, Camboya, Myanmar y Tailandia; y la Comunidad de Desarrollo de Africa Austral (SADC, siglas en inglés) formada por Sudáfrica, Namibia, Angola, Mozambique, Botswana, Zimbabwe, etc.

 

5.2) Asignaturas pendientes.

 

El sistema MERCOSUR, no fue llevado a la práctica en los plazos previstos,  en aquello que se refiere al establecimiento de un Mercado Común.

 

Se sancionó el aplazamiento indefinido del Mercado Común y de cualquier fórmula que estableciera un esquema de cooperación para el equilibrio y desarrollo regionales, tanto a nivel subnacional como del proto-bloque en su conjunto.

 

El MERCOSUR constituye, en la actualidad, una ZLC imperfecta y una UA incompleta, que demorará  en perfeccionarse, sin que se haya avanzado hacia la creación de un Mercado Común con las instituciones acordes.

 

 El sistema integrativo del Cono Sur, a pesar de agoreros pronósticos, registró  un  avance a nivel global. El MERCOSUR se constituyó en el bloque económico más conspicuo del ex Tercer Mundo  y en la segunda UA del planeta (luego de la ex CEE). No obstante, no se evidencian  progresos a  nivel micro (provincias, ciudades, zonas rurales, Pymes, etc.), donde hay un enorme sendero por recorrer.

 

Cuando los líderes de la ex CEE debatieron sobre las consecuencias del proceso integrativo, sus jurisdicciones subestatales (regionales y locales) entendieron que podían aplicar políticas que declinasen en las fuerzas del mercado la asignación de los recursos económicos y sociales o bien, por el contrario, aplicar  políticas institucionales,  que morigerasen las disparidades regionales y/o sociales del “mercado único”.

 

No se trata de cuestionar  la libre iniciativa de las corporaciones e individuos, pero se considera que debería crearse una infraestructura institucional que habilite instancias de participación y un entorno competitivo -a nivel de  firmas o grupos de firmas  pertenecientes a localidades de  dos o más países del Cono Sur- que favorezcan las experiencias de “microintegración”.

 

Las regiones concertadas o los acuerdos empresariales binacionales, a nivel de políticas de inversión, es otro de los caminos que el MERCOSUR debe transitar para que los logros alcanzados a nivel macro fertilicen las múltiples y variadas micro-regiones del  sistema integrativo.

 

La UA provee oportunidades de atraer inversiones en regiones concertadas subnacionales de  dos o más países. Las  regiones y micro-regiones del MERCOSUR deben ofrecer al inversor :

·         La existencia de un gran mercado;

·         La protección razonable del arancel externo;

·         Trato  no discriminatorio a la inversión extranjera;

·         Medidas concertadas que se adopten ad hoc.

 

El Estado no es unívoco. Existen Estados autoritarios,  republicanos, monárquicos, absolutistas, constitucionales,  con democracia restringida o participativa. El mercado tampoco es uniforme. No existe un único modelo de mercado. Es una “construcción social” y cada sociedad  tiene el mercado que refleja el punto en que hallan su adaptación funcional los diversos  actores y gestores que operan en el mismo. Por eso es que existen mercados con alta concentración de la riqueza y mercados sin disparidades  irritantes. Mercados  oligopólicos y mercados libre concurrencistas. Mercados con mayor o menor control por parte de la sociedad civil, de los movimientos sociales y/o por las agencias públicas.

 

La perfección, según el filósofo Karl Popper, es inalcanzable pero toda construcción humana es  susceptible de mejora. El MERCOSUR tiene mucho por hacer y mucho por mejorar, tanto a nivel macro como  micro.

 

El desempeño del MERCOSUR no coincide con la imagen que se presenta del mismo y tampoco con la aproximación que se intentó realizar entre el MERCOSUR y la actual UE. Las diferencias de contexto político y económico, espacial y temporal,  de textos legales, así como de objetivos y resultados que se dan en ambos sistemas, lo evidencian. No obstante, no se debe abandonar la idea de reencauzar el MERCOSUR, aunque ello parezca  difícil  a la luz de la evolución de los contextos mundial y Regional. En este caso sería necesario diseñar otras políticas e instrumentarlas con estrategias diferentes a  las que predominan actualmente en el MERCOSUR.

 

La clave está en la consecución de estrategias al servicio de políticas de desarrollo económico y de justicia social,  a nivel del MERCOSUR, de los Estados miembros y de las regiones subnacionales de los mismos. Estas estrategias requieren una nueva voluntad política, nuevos bloques sociales con anclaje territorial intra-Mercado Común e instrumentos flexibles, pragmáticos y diversificados.

 

A continuación, formularé, desde una visión subnacional argentina (provincial, regional) algunas ideas tendientes a dinamizar el MERCOSUR.

 

·         En primera instancia, debería constituirse un nuevo modelo que contenga lo más conveniente de lo antiguo y de lo nuevo. Debería impulsarse un modelo de reindustrialización del MERCOSUR  orientado a las exportaciones, con la apertura del  bloque a la inversión productiva para la exportación de bienes de alto valor agregado y de servicios. Ello no implicaría una apertura total e irrestricta. El MERCOSUR y los Estados miembros deberán proteger los sectores económicos susceptibles de reestructuración, a escala nacional y Regional, así como estimular las Pymes, el trabajo y el consumo domésticos.

 

·         El arancel externo común , deberá proveer protección adecuada a las nuevas empresas que se formen, por plazos razonables y no constituirse en un obstáculo para el desarrollo de todos los miembros del sistema.

 

·         El Estado deberá profundizar su proceso de reforma,  mejorando su eficiencia y eficacia, así como seleccionando sus roles en lo político, cultural, económico y  social, aunque conservando  poder para proveer una efectiva protección a los intereses que se constituyan en motores del desarrollo  con justicia social y reforzando su carácter de eje de la solidaridad social. Deberá evitar  convertirse en una carga pesada y sin beneficios para los sectores económicos eficientes y para la ciudadanía en general.

 

·         El MERCOSUR, con participación de todos sus miembros, deberá conquistar para la Región una adecuada autonomía científico-tecnológica, en algunas ramas de la producción innovadora competitivas. En este área temática, deberá evitarse una división discriminatoria del trabajo entre los miembros, reservando para unos la producción moderna de alto valor agregado y para otros la producción tradicional de bajo retorno.

 

·         Deberá dotarse al MERCOSUR de recursos presupuestarios y crearse un Fondo  u organismo de financiamiento para el desarrollo de obras de infraestructura, con una óptica Regional, que esté en condiciones de canalizar ahorro doméstico, inversión internacional  y fondos financieros privados hacia sectores de la economía real. Podría solicitarse la cooperación de la UE. La Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea, en Río de Janeiro (28-29 de junio de 1999), es una apropiada ocasión para conversar sobre este tema.

 

·         El Acuerdo Marco Interregional MERCOSUR-UE (15/12/1995), define la cooperación en términos de bloques de países. Este Acuerdo incluye un capítulo sobre refuerzo de la cooperación empresarial a través de redes, entre Pymes de ambos bloques.

 

·         Se deberá conceder un papel  a las regiones y demás entidades subestatales (junto a los Estados) en el proceso de integración, como aconteció y acontece en la actual UE, para mitigar asimetrías internas dentro de cada país y propiciar microintegraciones zonales en las áreas fronterizas y aún en las no fronterizas (cooperación entre regiones de distintos países, colaboración y asistencia entre empresas radicadas en dos o más países, etc.)

 

·         El MERCOSUR  debe integrar los mercados domésticos y también las sociedades. El presidente Perón, en ocasión de su proyecto de alianza estratégica entre Argentina, Brasil y Chile (ABC), repetía que las integraciones las hacen los pueblos y no los gobiernos, aludiendo a lo que él denominaba  “las organizaciones libres del pueblo” (diferentes colectivos de la sociedad civil y los movimientos sociales). Hay que promover la profundización de las relaciones del entramado social para fortalecer el proceso integrativo  y tender a que MERCOSUR sea mucho más que un “espacio para hacer  negocios”.

 

·         Profundizar la integración argentino-chilena y/o incorporar a Chile como miembro pleno del sistema MERCOSUR. Chile ha destinado más del  sesenta por ciento (60%) de sus inversiones en el exterior a la Argentina. Nuestro país registra su principal superávit comercial con el país transandino. Si se aprobase el proyecto de Tratado de Integración Minera, las probabilidades de inversiones y de transferencia de tecnología se podrían acrecentar. Once (11) provincias argentinas limitan con doce (12) regiones chilenas.

 

·         Ampliar el MERCOSUR.  Convenio de cooperación comercial y económica con la Comunidad Andina de Naciones(CAN). Los países miembros del MERCOSUR, de la CAN y  la  República de Chile, explican más del noventa por ciento ( 90%) del comercio de los países de ALADI y la mayor parte de las inversiones intrarregionales. La incorporación chilena  y la convergencia con la CAN significan  la bioceaneidad del Bloque.

 

 

BIBLIOGRAFIA GENERAL

 

1)       Alberto Justo Sosa. “Luces y sombras del proyecto  MERCOSUR”. Revista de la Asociación de Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Uruguay. Montevideo. Uruguay 1993.

2)       Alberto J. Sosa “Peronismo y Unidad Latinoamericana”. Ed. FUNDARI. Bs. As. Argentina, 1983.

3)       Alberto J. Sosa et al. “El ABC del MERCOSUR”. Mimeo. Bs. As. Argentina, 1996. .

4)       Jacques Ginesta et al. “El MERCOSUR y su contexto Regional e internacional”. Instituto de Estudios Políticos e Internacionales.  Mimeo. Montevideo. Uruguay 1997.

5)       Celia Mayer. “Las regiones  domésticas y/o transfronterizas argentinas”. Mimeo. Bs. As. República Argentina, 1999.