ROL DE ARGENTINA EN EL MARCO DEL

MERCADO DEL CONO SUR

 

 

 

 

Luis Dallanegra Pedraza (*)

Alberto J. Sosa (**)

 

Diciembre de 1990

 

 

INTRODUCCIÓN

 

Nos hemos planteado como Tesis Central de este artículo: ¿Cómo debe insertarse Argentina, dentro de las grandes tendencias mundiales? : a) ¿cómo Estado individual? ; o  b) ¿a partir del proceso de integración iniciado en el Cono Sur?

Pero además resulta importante establecer las bases de lo que consideramos integración y cuáles son las posibilidades de que los países de nuestra Región logren integrarse, a fin de maximizar su capacidad de desempeño internacional.

Para ello nos planteamos una serie de definiciones previas que, a nuestro criterio, es necesario tener en cuenta, ya que existe confusión acerca de “qué es?” y “para qué sirve?” la integración; cuál es el objeto de la misma? y cómo se puede alcanzar?

 

1.- OBJETIVO (GENERAL) DE LA INTEGRACIÓN

 

La integración como instrumento de una Mejor Inserción

Básicamente se dan tres situaciones que pueden o no desembocar en la integración:

a) las relaciones internacionales constituyen un proceso de interacción que no necesariamente implica “interdependencia”. Por ejemplo, el caso de las  relaciones de Argentina con Nigeria o con Hungría;

b) el proceso interactivo que se maneja en función de intereses, necesidades y poderes, produce una interdependencia entre los actores. Por ejemplo, los países del bloque occidental, o del mundo industrializado, o los del “Sur” subdesarrollado, en relación con el “Norte” industrializado;

c) la interdependencia, que implica una relación estrecha, en la que la “dependencia” entre los actores conlleva a la integración entre ellos.

 

¿Qué es la integración? 

 

a) Integración institucionalizada y no institucionalizada.

Cuando se habla de integración, la concebimos en forma “institucionalizada”, por ejemplo, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) –Asociación Latinoamericana de Integración ( ALADI), la Comunidad Económica Europea (CEE), etc. No obstante ello, la “división internacional de trabajo” – como uno de los tantos ejemplos que se pueden dar – es una forma “no institucionalizada” de integración.

b) Temas de la integración:

i) económica, por ejemplo : la CEE o la división internacional del trabajo;

ii) política, por ejemplo: la Organización de las naciones Unidas (ONU), la Organización de los Estados Americanos (OEA), o el marco hemisférico liderado por Estados Unidos de América (EUA);

iii) militar o de seguridad, por ejemplo: la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), o el marco doctrinario planteado por las Conferencias de Ejércitos Americanos (CEA).

 

¿Para qué es la integración?

 

En términos generales, el  para qué considera los aspectos siguientes:

a) maximizar la capacidad de desempeño, de los actores miembros y del proceso;

b) mejorar su inserción internacional;

c) lograr un nivel de producción o de tecnología, que individualmente no alcanzarían;

d) encontrar una forma de dejar de reaccionar (política externa como “solución de problemas”) frente a los “impactos” provenientes del sistema internacional y poder accionar, en función de objetivos propios (política externa como “acción externa”).

 

Tipos de integración.

 

Hay tres “tipos” básicos1 de procesos integrativos, cuyas características son:

a) (T) Territorial (contigüidad geográfica): como la Cuenca del Plata o el Pacto Amazónico;

b) (O) Organizativo (es vertical y heterogéneo; no reparte justicia entre los miembros; los valores son impuestos por los poderosos). Por ejemplo, la “división internacional del trabajo”; el funcionamiento del TIAR bajo el “control” de EUA; ALALC con el predominio de los “tres países grandes”, respecto de los de “mediano” y “menor” desarrollo relativo;

c) (A) Asociativo (horizontal; homogéneo; reparte justicia entre los miembros; apunta a similares valores y objetivos). Por ejemplo, la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), la CEE; el Pacto Andino del marco de ALALC – ALADI; la CECLA y luego el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), en el marco latinoamericano y el Grupo de los 77, en el marco del Tercer Mundo, en el contexto de las conferencias de la Organización de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD).

 

Requisitos Básicos para Alcanzar la “Integración”

Según la Definición y el “Para Qué”.

 

Deben darse, por lo menos, tres requisitos básicos2, sin los cuales, a nuestro criterio, la integración es imposible:

a) percepción conjunta de lo que ocurre en el contexto internacional y cómo la Región – y/o sus miembros individualmente – se inserta/n en ese contexto;

b) coherencia interna e interregional en las grandes políticas  y – dándose un mínimo de coherencia – coordinación entre las políticas exteriores de los países de la Región;    

c) las variables de cooperación deben superar a las variables de conflicto.

 

Objetivos de la Integración.

 

Cuando los países se integran – independientemente del tipo de gobierno que tengan –, lo hacen – en principio3 – con objetivos propios, dentro del marco del sistema mundial. Lo hacen teóricamente4 para maximizar su capacidad de desempeño, o para operar en una escala económica mayor y de esta manera lograr que sus agentes económicos alcancen niveles superiores de competitividad.

Cuando se habla de “integrarse”, sea a nivel Organizativo  o Asociativo, lo que se pretende es acceder a niveles de mayores ventajas competitivas: por ejemplo, abandonar el comportamiento “reactivo” e incidir dentro de las posibilidades que brinda el sistema internacional y en el contexto de las nuevas tendencias vigentes (reducción de la carrera de armamentos, la reestructuración productiva, la modernización tecnológica, la formación de nuevos bloques, etc.).

a)       Una alternativa – en la mente de los decisores – en el marco de la integración organizativa, es mejorar la ventaja comparativa dentro de ese mismo marco, sin cuestionarse el proceso integrativo global – v. gr. Japón (por lo menos hasta la crisis energética, en que comienza a adoptar una posición  más autónoma), México y Chile .

b) Otra alternativa, es la de sentirse disconforme con el estado de cosas (OPEP, CEE) y procurar “horizontalizar” el sistema de relaciones para vincularse con la integración organizativa desde una plataforma distinta . Argentina- Brasil parecieran seguir el modelo de la CEE.

 

Agentes y Causas Impulsoras de la Integración.

 

Las distintas experiencias de integración nacional y/o Regional han tenido diversos agentes o causas impulsoras que es conveniente señalar.

En el caso EUA en el siglo XIX fueron grupos industriales del norte y el ejército de la Unión, vencedores en la guerra de secesión, frente a los productores algodoneros del sur, los que impusieron el modelo de desarrollo, industrial- proteccionista (hasta principios del siglo XX).

En el caso de Alemania, también en el siglo XIX, fueron los junkers prusianos – el sector militar- empresarial – los que impulsaron la unificación.

En la URSS el ejército rojo y el partido comunista fueron los factores coaligantes y unificadores.

El acuerdo Franco – Alemán del Carbón y el Acero, en el que convergen gobierno y sector privado, ha sido el impulsor del proceso comunitario europeo. La CEE tiene un doble objetivo. Por un lado, maximizar su desempeño en el marco interno (Regional) para el desarrollo y por otro actuar frente a actores como EUA y Japón en el mercado mundial.

En el caso de América se dan  situaciones particulares:

a)        EUA en el norte y quizás Brasil en el sur, constituyen fuerzas centrípetas, capaces de generar sistemas integrados que rigen en su rededor.

b)        en el caso latinoamericano, el objetivo de procesos como ALALC – ALADI no ha sido maximizar el desempeño, sea para el desarrollo interno Regional o internacional, sino para “liberarse” del artículo 1° del GATT, acogiéndose al artículo XXIV que otorga la excepción a la extensión automática de la cláusula de la nación más favorecida, mediante sistemas de integración. A la vez, se procuró seguir el proyecto “cepalino”, de búsqueda de ampliación de mercados, en un proceso de sustitución de importaciones que rebasó las fronteras nacionales.

c)        los factores coaligantes (o disolventes?) en América Latina, han estado fuera de la Región (inversiones, deuda, presiones de organismos multilaterales de pago, etc.) más que dentro de ella. En el caso de EUA o Europa, el sector privado y el gobierno tienen una actitud convergente.

d)        en los 80’ se comienza a dar una tendencia a la “concertación” – aunque exista en forma institucionalizada desde 1964 con CECLA y desde 1975 con el SELA-, fundamentalmente a partir de CONTADORA, Grupo de Apoyo y  Grupo de Río (G8).

 

2.- OBJETIVO DE UN “MERCOSUR” (El Marco del Sistema Internacional)

 

Un objetivo central es adquirir competencia estructural – en términos de conseguir una mayor capacidad de desempeño internacional,  no basada en las ventajas comparativas “ricardianas” –; otro es realizar un esfuerzo concertado para incorporar valor agregado y dotar de complejidad tecnológica a las exportaciones latinoamericanas, así como profundizar el vínculo entre sector industrial, exportaciones y desarrollo tecnológico.

En el marco de esta competencia estructural, se plantearía:

a)       un subRegionalismo, para que la inserción internacional se haga entre actores con problemáticas, valores y objetivos similares.

b)       un neomercantilismo, que maximice exportaciones de modo que permita un saldo favorable en la balanza comercial, para atender a las necesidades de estos países en materia de endeudamiento y desarrollo.

c).- un proteccionismo sectorial, en términos de desarrollar vínculos “selectivos” con otros países/Regiones del mundo, para organizar zonas de libre comercio (ZLC) que permitan el desarrollo de determinados sectores o el ingreso a mercados, en función de priorizar sectores, según las zonas, atendiendo a ventajas competitivas en cada caso especifico5.

     El nuevo paradigma  tecno – económico está sustentado más en el conocimiento y la información, que en la posesión de materia prima y mano de obra barata.

 

¿Integración o Soberanía? 6

 

En sus orígenes, predominó y se desarrolló una concepción integracionista de carácter “globalista” y “estatalista”, en el marco de lo que se conoce como ALALC – ALADI, que  favoreció el intercambio comercial intrarregional, pero no permitió la cooperación y la integración industrial y productiva – pese a los Acuerdos de Complementación Industrial, que fueron aprovechados por las subsidiarias de las transnacionales –.

La idea de integración implica declinación de determinados atributos de soberanía, por ejemplo, cuando se crea un Banco Central común o una moneda común o se armonizan variables macroeconómicas o jurídicas entre los países miembros, o cuando se coordinan políticas exteriores o se crean autoridades supraestatales.

Los defensores del concepto “bodiniano”7 de soberanía se oponen a la integración, a la que visualizan como menoscabo a los atributos del Estado. Por su parte, los defensores de la integración consideran que, en nuestro tiempo, sólo se puede avanzar hacia la autonomía, si se abdica de determinados atributos soberanos. Un país, conforme esta última argumentación, como la República Argentina, puede definir su inserción en el sistema mundial, a partir de una base territorial nacional o desde una subRegional  Cono – Sudamericana, que le permita fortalecer su capacidad de maniobra y acción en un mundo en el que predominan y disputan entre sí bloques económico – políticos 8. Este razonamiento concluye expresando que, si la República Argentina no tuvo éxito cuando pretendió vincularse desde una base estatal nacional, en un sistema interestatal asimétrico, peor le irá si reincide en un escenario internacional en el que el Estado “bodiniano” fue erosionado simultáneamente por el transnacionalismo y por “un nuevo Regionalismo”.

Pero además, la coordinación de políticas y la administración del proceso, requieren de un régimen. La pregunta es, ¿qué tipo de régimen debería imperar en un proceso latinoamericano?, que no sólo administre la integración, sino que también dirima conflictos: ¿régimen hegemónico? o ¿régimen pluralista?

 

3.- ARGENTINA Y BRASIL EN EL MARCO DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA

 

Argentina y Brasil recurrieron a la vía integracionista con criterio selectivo, ya que priorizaron los vínculos bilaterales, en el marco de ALADI, utilizando un esquema “dirigista”, en el que los Estados desempeñaron un rol impulsor, creando un marco jurídico y un conjunto de reglas del juego que facilitasen la integración productiva.

Se concedió importancia al desarrollo del sector bienes de capital, en el que predominan PYME’s – Pequeñas y Medianas Empresas – de capital local, en uno y otro país, por el impacto que ejercería sobre el conjunto del aparato productivo del eventual mercado ampliado.

 

a) Comparación entre el proceso Argentina – Brasil  y Canadá – EUA.

 

El nivel de intercambio (Argentina-Brasil) desde el que se partió es bajo, si se lo compara, con el de Canadá – EUA que, cuando negocian el Tratado de Libre Comercio Canadá-EUA (CUFTA, siglas en inglés), tenían un alto porcentaje de comercio bilateral y representaban la asociación comercial más importante del planeta.

Mientras en el proceso Argentina – Brasil se trató de gestar algo nuevo, en la ZLC Canadá – EUA se homologó algo existente.

En el proceso Canadá – EUA fue el sector privado quien llevó adelante el proceso, y los Estados generaron un marco ex post facto; en el caso del Acuerdo Argentino – Brasileño fue el Estado quién (o quienes) – aunque débil e incapaz – dirigió el proceso hacia la integración arrastrando, en cierta medida al sector privado. 

 

b) Características del proceso

 

Por intermedio del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo (nov. de 1988), los gobiernos de Argentina y de Brasil decidieron avanzar en la integración, en detrimento de la “soberanía”.

A fin de que no decayera en proceso de integración, debido a los problemas que sufrían los Estados, los gobiernos de ambos países decidieron en 1989 “atenuar” el dirigismo inicial, favoreciendo el desempeño de los actores económicos, de uno y otro país, con ventajas comparativas y competitivas, permitiendo un mayor protagonismo empresarial privado.

Además de favorecer el proceso productivo, los gobiernos suscribieron  acuerdos en materia nuclear; de coparticipación en el proyecto de la hidrovia Paraguay – Paraná; copatrocinaron la Resolución de la Asamblea General de la ONU declarando al Atlántico Sur Zona de Paz y Cooperación Internacional, y dentro del Grupo de Río, contribuyeron en la formulación del paradigma latinoamericano basado en la democracia, el desarrollo, la integración y la solución política de los conflictos9. 

 

4.- POSIBILIDADES DEL “MERCOSUR” EN EL MARCO DEL ACUERDO ARGENTINO – BRASILEÑO

 

Si bien Argentina y Brasil priorizaron sus relaciones bilaterales, desecharon por igual el bilateralismo como multilateralismo, ya que decidieron avanzar, a través del “selectivismo”, en la creación de un Mercado Común del Sur (MERCOSUR), asociándose con Paraguay y Uruguay. Estos países tienen en Brasil y Argentina a dos de sus principales socios comerciales, por lo que la constitución del MERCOSUR los sitúa en una disyuntiva. Si deciden no adherir al mismo, se arriesgan a desvincularse de dos relevantes socios; en cambio, si ingresan al MERCOSUR deben negociar las condiciones y plazos de su incorporación, dado su status de países de menor desarrollo económico relativo.

El proceso se llevaría a cabo mediante la firma de un Tratado cuatripartito que coexistirá con el Acuerdo Bipartito Argentina – Brasil y con los Acuerdos Bilaterales que éstos últimos hayan firmado con Paraguay y Uruguay10. Lo importante es que esta coexistencia permita una agregación y coordinación de los procesos –spill over – y no que se paralicen y terminen entorpeciendo el objetivo integracionista, a través de sistemas distintos – spill around – 11.

 

5.- INCIDENCIA DE LA INICIATIVA PARA LAS AMERICAS DE BUSH

 

La iniciativa para las Américas del Presidente  Bush (padre) se basa en dos problemáticas:

a)       una externa, relacionada con la pérdida de los “socios europeos”, que se “cierran” en su propio proceso integracionista y compiten con EUA, al igual que Japón y los Nic’s asiáticos. Por lo tanto EUA, se vuelca hacia el marco hemisférico tratando de controlar un mercado importante, pero estableciendo sus propias reglas (Iniciativa).

b)       la otra, interna, que sigue  el criterio avalado por economistas como Peter Drucker, que plantean que para solucionar los problemas económicos de déficit comercial EUA  (no lo puede hacer con Japón y los Nic’s Asiáticos ni con la CEE), debe tratar de vender más a América Latina, particularmente bienes de capital.

Además, procura solucionar los problemas de seguridad; esta vez, no como los que se planteaban durante la guerra fría, sino vinculados a problemáticas como el narcotráfico, el medio ambiente, la subversión al estilo Sendero Luminoso en Perú y las cuestiones sociales provocadas por crisis económicas hiperinflacionarias, tipo “caracazo”.

La “amenaza comunista” es sustituida por las nuevas hipótesis de conflictos ya mencionadas, entre las que se destaca el narcotráfico. Esta última, a diferencia del comunismo marxista, no propone un modelo alternativo, sino que tiene una estructura capitalista.

Con el comunismo como hipótesis de conflicto, las agencias gubernamentales norteamericanas se asociaban con las corporaciones militares latinoamericanas para erradicarlo. Pero cuando el narcotráfico ocupa el centro de las preocupaciones de EUA, las fuerzas armadas latinoamericanas – en modo especial los ejércitos – experimentaron una “ devaluación política” ya que el combate del narcotráfico puede realizarse con grupos policiales especializados. Además, las experiencias de Malvinas (1982) y del Gral. Noriega (1989), confirmaron en el “establishment” de EUA, la percepción de que los militares latinoamericanos no son confiables.

Así como bajo la hipótesis del “peligro comunista”, la alianza con las corporaciones militares es prioritaria para EUA, bajo la hipótesis de amenaza del narcotráfico (y de la deuda externa; por ejemplo, extensión de los “caracazos”) la alianza prioritaria es con las corporaciones económicas privadas, para recrear un escenario de libertad de mercados a través de la inversión privada (no de la ayuda de Estado a Estado), de la renegociación de la deuda (?) y de la creación de una ZLC.

La Iniciativa para las Américas, propone que EUA se vincule con grupos de países de América Latina y no con toda la Región o con países individualmente, salvo el caso especial de México.

EUA pretende negociar con grupos de países tales como el Pacto Andino, América Central y el Caribe (existe como antecedente la Iniciativa de la Cuenca del Caribe “ICC”) y  el Cono Sur. Los países -o grupos de países- del hemisferio no tienen un mismo nivel de prioridad para EUA, ya que hay países o grupos de ellos que le interesan más que otros.  México es el país prioritario, y le siguen en orden de importancia los andinos,  por la problemática del narcotráfico y los centroamericanos y caribeños por su proximidad y “el residual peligro comunista” (v. gr. Farabundo Martí en El Salvador y el Sandinismo en Nicaragua). En orden de importancia política, el MERCOSUR, a nivel estratégico, es el menos relevante para el establishment de EUA; en cambio, a nivel económico puede adquirir relevancia por las dimensiones de su mercado, el más grande de América Latina.

La dirigencia latinoamericana no debe adherir a la Iniciativa para las Américas, sino a partir de un proyecto propio y no como única alternativa. Podría negociar en forma “selectiva” su incorporación, aunque sin abandonar la idea de celebrar también otros acuerdos con la CEE, con Japón, con los Nics y otros países del  Tercer Mundo. El proyecto propio debería partir desde el   MERCOSUR y no como una alternativa a éste.

 

6.- EL “MERCOSUR” Y LAS “NUEVAS TENDENCIAS MUNDIALES” HACIA LA REGIONALIZACION

 

Vincularse con un mundo en cambio, no significa abandonar las viejas relaciones, sino intentar tener, de una vez por todas – ahora que ya no interviene como “factor catalizador” la variable ideológica – una política “planetaria” de relaciones con todos, ricos y pobres, en forma selectiva y según las conveniencias y ventajas cooperativas.

Esto implicaría la “convergencia” de MERCOSUR con otros grupos sub-Regionales a nivel latinoamericano – con el Pacto Andino o el MCCA o el Caricom – o a nivel mundial – Iniciativas para las Américas + CEE + Japón y los Nic’s + otros países del Tercer Mundo –, indistintamente, con cada área en un esquema distinto, según las conveniencias estratégicas, pero favoreciendo, el desarrollo a nivel Regional y la mejor inserción a nivel mundial.

América Latina no está en condiciones de decidir las pautas del “nuevo orden mundial”, pero sí puede – en el mediano y largo plazo – insertarse activamente dentro de ese nuevo orden, que tendrá características de competencia económico, financiera, tecnológico, industrial, más que estratégico- militar, como  fue durante el orden bipolar.

Cuando se habla de “nuevas tendencias mundiales a la conformación de conglomerados Regionales”, se está hablando de una nueva orientación del sistema internacional – dentro de ciclos sistémicos –, pero no de una novedad en cuanto a las “tendencias”. Los “conglomerados Regionales” existieron en el siglo pasado luego del reparto de Africa por las potencias europeas en el Congreso de Berlín de 1885. Esos “conglomerados Regionales”, estaban conformados por espacios coloniales y mano de obra esclava. Lo mismo se puede decir de las relaciones “neocoloniales” de Gran Bretaña con los países de América del Sur o de EUA con Centroamérica y el Caribe español.

Las grandes potencias se mantuvieron aisladas o independientes, porque así les convenía, mientras que manejaban dentro de su esfera de influencia a los países hegemonizados. Ahora, conforman “espacios Regionales ampliados” – v. gr. EUA- Canadá-México, porque les conviene, no porque es la “nueva tendencia mundial”. El “nacionalismo” que parecía perimido ahora aflora  y probablemente lo mismo ocurrirá dentro de cien o cuatrocientos años, si es necesario. El sistema internacional “tenderá” a conformar espacios Regionales ampliados o se manejará en forma “atomizada”, según la conveniencia o “interés ¿nacional?” de los actores.

Todo esto ocurre, porque actores como EUA o Japón, o los europeos, se manejan por su interés nacional, acorde con un proyecto y con una clara visión de lo que ocurre en el sistema internacional. Inciden en él para protegerse de las situaciones que pueden perjudicarlos. Por lo tanto, siguen la estrategia “atomizadora” o “integracionista” según les convenga.

Este debe ser el criterio que siga América Latina(o el MERCOSUR o América del Sur) si quiere ser protagonista dentro del sistema internacional que se está gestando. Esto lo conseguirá con una estrategia y proyecto, no haciendo “buena letra” (?) en el marco del conflicto del Golfo Pérsico o con EUA en el marco de la Iniciativa para las Américas.