MERCOSUL, Sua Evolução, Crises e Propostas

 

 

 

 

Abraham Benzaquen Sicsú

Frederico Jayme Katz

Romina Paradiso

 

Enero de 2005

 

1. Introdução.

 

Neste artigo, tomando como ponto de partida o resgate da lógica de formação e evolução do Mercosul, bem como a observação de suas crises recentes, procura-se apontar aspectos que, se considerados, poderão dar maior sustentabilidade e solidez ao Bloco. Para tal, analisa-se a história de sua constituição, alguns traços relevantes de sua performance nos primeiros anos de sua existência, sem esquecer os momentos de crises e de refluxo em seu ímpeto. A idéia é que o estudo destes comportamentos ajude a entender as razões destes movimentos cíclicos e, contando também com o apoio de elementos analíticos, se possam fazer sugestões sobre mecanismos que ajudem a contornar as dificuldades por que vêm passando, que se espera sejam transitórias.

 

2. Breve Histórico.

 

A formação de Blocos Econômicos foi adotada por diversos grupos de países nos últimos tempos, entendendo-se que pode vir a beneficiar os participantes de diversas maneiras. Em boa parte os ganhos estarão, naturalmente, ligados ao fato de que passarão a dispor de um mercado maior, onde vigorará certa proteção. Além do aumento no numero de consumidores, este mercado ampliado pode propiciar: (1) Economias de escala, por permitir que, algumas indústrias, instalem plantas maiores; (2) Intensificação da concorrência, que venha a ser obtida pela viabilização da operação de um número maior de empresas de alguns ramos, graças a maior dimensão do mercado; (3) Menor dependência de moedas fortes de outros países, pois, parte do comércio internacional será dentro do bloco; (4) Possibilidade de desenvolver novas atividades nos campos tecnológico e industrial, antes inviabilizadas pelo isolamento (melhor aproveitamento da sinergia); (5) Aumento do poder de negociação frente a outros países ou blocos; (6) Apoio mútuo com vistas ao desenvolvimento, e a articulação de suas condições, pela tendência a generalização dentro do bloco de certos avanços econômicos e sociais (Tamanes e Huerta, 1999, pp. 213/8). Mencionam-se outros ganhos, entre eles o enfrentamento de problemas que transcendem as fronteiras nacionais como a defesa do meio ambiente, o combate ao tráfico de drogas. Por fim, vale lembrar que a constituição de Blocos está também alinhada com a idéia de utilizar uma estratégia de desenvolvimento econômico que combine o ‘Modelo Voltado para Fora’ com o ‘Modelo Voltado para Dentro’, estratégia vencedora adotada pelos paises desenvolvidos (Lima e Katz).

O Mercado Comum do Cone Sul da América Latina - Mercosul, instituído formalmente pelo Tratado de Assunção, celebrado entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai em 1991, constitui um bloco de integração econômica regional, formalmente classificável como um ‘mercado comum’ [1]. Embora, na prática, sua implantação esteja ainda incompleta. O Tratado previa um período de preparação e negociações, que se estenderia até 1994, quando as principais medidas nele definidas deveriam entrar em vigor, eliminando-se – salvo no caso de exceções especificadas - todas as barreiras tarifárias entre os países membros e implementando-se uma “tarifa externa comum” (TEC), assim como outras medidas de incentivo à livre circulação de bens, serviços e fatores de produção, dentro do marco geográfico compreendido por esses países. Por motivos diversos, o cronograma de implantação sofreu atrasos e, oficialmente, o Bloco foi implementado em 1995, com a institucionalização da entrada em vigor da TEC acordada. Até 1997, o Mercosul parecia estar em crescente consolidação – mas, a partir do ano seguinte, problemas de balanças de pagamentos, associados à conjuntura do mercado internacional e a inconsistências e incompatibilidades entre as políticas macroeconômicas (sobretudo cambiais) dos dois maiores parceiros, levaram a uma queda acentuada do comércio intra-Bloco. Apesar disso, e da intensa crise que atravessou a Argentina e, ainda, das incertezas relacionadas com as negociações para criação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), o Mercosul continua sendo visto, pelos governos de seus países membros, como uma experiência positiva e como uma esperança de caminho para fortalecimento de suas economias e promoção do desenvolvimento na Região.

A constituição do Mercosul pode ser vista como a etapa mais recente de uma longa história de tentativas de se aproximarem as economias – assim como outras dimensões da vida social – dos países latino-americanos, inspiradas, possivelmente, na visão da União Latino-americana idealizada por Simon Bolívar, ainda no início do processo de surgimento das primeiras nações independentes na América do Sul [2].

Embora algumas tentativas preliminares tenham ocorrido já na década de 1950, os passos mais concretos no sentido da integração foram dados em 1960, com a criação da ALALC – Associação Latino-Americana de Livre Comércio, abrangendo, além dos atuais parceiros do Mercosul, o Chile e o México, com a adesão posterior da Bolívia e Venezuela. Essa Associação – transformada em ALADI (Associação Latino-Americana de Integração), em 1980 – já colocava como objetivo de longo prazo a liberalização total do comércio entre todos os países membros, ao mesmo tempo em que favorecia a aproximação e busca de integração entre grupos menores, cujas condições econômicas e políticas fossem mais favoráveis. Foi no marco de tais aproximações parciais que se firmaram, em 1986 – após a queda dos governos militares nos dois países, e sob o forte impacto dos efeitos da crise da dívida externa – os acordos de cooperação entre o Brasil e a Argentina, com vistas a incrementar o comércio em setores chaves para as economias dos dois países, como petróleo, bens de capital, trigo e automóveis. Os avanços no processo de negociação e implementação desses acordos levaram à celebração, em 1988, do Tratado de Integração, contemplando a formação de um mercado comum, abrangendo as duas maiores economias da América do Sul. Pouco depois, em 1990, os vizinhos menores, Paraguai e Uruguai, que já tinham aqueles dois países como principais parceiros comerciais, formalizaram sua intenção de aderir ao Bloco - o que levou, finalmente, à institucionalização do Mercosul, em março de 1991, com a celebração do já referido Tratado de Assunção.

 

3 - As relações intra Mercosul – crises e contradições.

 

Após a desvalorização do real em 1999, Argentina e Brasil passaram por um período de desgaste em suas relações diplomáticas e comerciais. É justa a queixa Argentina, de que a desvalorização do real tornou os produtos brasileiros mais baratos e competitivos para o comércio internacional, prejudicando suas exportações, assim como passando a competir em posição privilegiada em seu mercado interno. Mas, passados anos do episódio, e a luz dos dados e gráficos apresentados a seguir, é óbvio que isto foi responsável apenas por uma parte, pequena, dos fatores que levaram o país vizinho àquela crise. A questão central, que prejudicou a Argentina frente a todo o resto do mundo, e não só ao Brasil, foi sua política de taxa de câmbio fixa, um Peso igual a um Dollar norte-americano.

Lopes (1991) ressalta que para conseguir manter fixa a taxa de câmbio nominal é preciso atender a três condições (ou pré-requisitos): (1) reservas em moedas estrangeiras suficientes no Banco Central para lastrear toda a base monetária[3]; (2) abrir mão de uma política monetária para solucionar qualquer déficit do tesouro; e, ainda, (3) que o nível da taxa de câmbio real seja compatível com  o equilíbrio a médio e longo prazo do balanço de pagamentos.

Passemos a analisar um a um esses pré-requisitos: com respeito ao primeiro, baseados nas informações da Tabela 1, podemos observar o desempenho das reservas em moedas estrangeiras, ouro e títulos nacionais em moeda estrangeira do Banco Central Argentino. Essa tabela mostra o esforço argentino no sentido de manter as reservas de ativos internacionais elevadas, sendo esses esforços frustrados a partir de 1999 e ainda mais frustrados em 2001.

 

Tabela 1

Argentina: Reservas de ativos Internacionais – saldos ao final do período -

 em milhões de US$

FONTE: disponível em: www.mecon.gov.ar

 

 Não é difícil entender por que isto aconteceu se lembrarmos que essas reservas são mantidas pelas exportações (que trazem para o país divisas estrangeiras) e pelo fluxo de capital externo no país (investimentos diretos, por exemplo). No caso argentino, percebe-se que essa condição tornou-se insustentável, primeiro por que a Argentina é um país que acumulou grandes déficit na Balança Comercial (conforme mostra a Tabela 3) e, conseqüentemente, no Balanço de Pagamentos – saldo em conta corrente (vide Tabela 2), que acabam sendo financiados por essas reservas; e segundo, por que a expectativa pelo investimento externo deixa a economia extremamente vulnerável a conjunturas externas e a ataques especulativos. Segundo Sachs (2001), “A Argentina sofre crises com muita freqüência por que os investidores estão sempre a temer o pior e retiram os fundos ao primeiro sinal de problema, o que aprofunda as crises ainda mais”.

 

Tabela 2

Argentina: Saldo em Conta Corrente - US$ milhões

 

                              Fonte: CEPAL, Buenos Aires, 2001

 

Tabela 3

Argentina: Comércio Exterior – (milhões de dólares)

     Fonte: www.mercosur.org.uy

Com relação à segunda condição, ao adotar a conversibilidade, a economia fica sem o instrumental monetário para sanar problemas de déficit do tesouro. Ou seja, segundo Lopes & Rossetti (1998: 256):

      “Quanto à base monetária, cabe assinalar que ela pode ser alterada, exogenamente pelas autoridades monetárias. As alterações nessa variável, geralmente destinam-se às seguintes finalidades: a) financiar déficit orçamentários do governo; b) Conceder empréstimos de liquidez aos bancos comerciais; c) Realizar operações de compra e venda de moeda estrangeira, necessárias para a realização de transações econômicas do país com o resto do mundo” [grifo nosso].

Ao observar o Gráfico 1, perceberemos que existe na Argentina uma crescente dívida interna e, ainda pela Tabela 3, notam-se os crescentes déficit comerciais acumulados desde 1991, portanto, não existiam condições sustentáveis, na Argentina, nem em médio prazo, de abrir mão do instrumental de política monetária. Ao fazê-lo, a Argentina perdeu outra maneira de sanar seus déficit orçamentários, precisando novamente recorrer às suas reservas de divisas, que comprometeram a manutenção do lastreamento de 100% da base monetária, conforme exige a lei. Essa dificuldade pode ser também vista quando analisamos quanto do PIB está comprometido com o endividamento externo e interno (ver Tabela 4).

Gráfico 1

Fonte: dados disponíveis em www.mecon.gov.ag

Gráfico 2

Fonte: dados disponíveis em www.mecon.gov.ar

Tabela 4

Argentina: Relação Dívida/PIB

 

Fonte: www.mecon.gov.ar

 

Abrindo mão de sanar seus déficit internos com o instrumental de política monetária, a Argentina necessitou rolar sua dívida com base em endividamento externo. O que de fato aconteceu. Nos primeiros quatro anos do plano, a entrada de capitais externa garantiu uma certa folga para manter a solvência do país, mostrando que a criação e absorção de dinheiro havia se tornado uma variável exógena. Mas, a partir de 1995, com a crise do México, houve uma redução no fluxo de capitais, o que levou a Argentina a se endividar ainda mais externamente, (ver gráfico 2).

No que diz respeito à terceira condição, ainda segundo Lopes (1991), o equilíbrio no balanço de pagamentos é necessário por que os déficit na conta corrente são financiados por instituições financeiras internacionais e também pelas reservas financeiras internacionais, assim estas caíram e o lastro para a base monetária exigida por lei foi, novamente, comprometido (para ver a evolução do déficit no saldo em conta corrente argentino ver Tabela 2).

Ao expor esses três requisitos necessários para o sucesso e a sustentabilidade da estabilização de preços via conversibilidade da moeda nacional, observa-se ser inviável esse tipo de política, pelo menos no caso argentino. Este país tornou-se insolvente, pois para garantir um déficit zero, como propõe o FMI em seu receituário, precisaria gerar grandes superávits primários, mas com o câmbio fixo, impedindo o uso de políticas monetárias, não se conseguiu estimular a economia.

De toda forma, este não era o entendimento à época e muitas foram às mútuas reclamações. Vale a pena relembrar os detalhes, até para ajudar a perceber os termos da disputa mais recente.

Com relação a esse fato, a revista Veja publicou uma reportagem em março de 2000 onde se lê:

“Comenta-se naquele país que suas indústrias estão fechando as portas e se transferindo para o Brasil. E que produtos brasileiros, mais baratos graças à desvalorização do real, estão ameaçando os artigos argentinos, mais caros”.

Nesta mesma época, Carlos Ruckauf, governador da província de Buenos Aires, afirmava “Os brasileiros são como maus vizinhos que entram em nossa casa para roubar os móveis”. O então ministro Cavallo endossou esse tipo de discurso ao declarar que a culpa da crise Argentina era do Brasil. O Presidente Fernando Henrique teria preferido empobrecer seu povo ao desvalorizar a moeda, e agora quem estaria pagando seria a Argentina. O então Presidente Fernando de la Rúa procurou amenizar as declarações feitas por seu Ministro e reduzir as desconfianças acerca do fim do Mercosul para os investidores, afirmando que o Brasil é ainda o maior parceiro comercial da Argentina. O Brasil era a única grande fonte de superávit da Argentina, 30% do que ela exportava vinha para o Brasil.

Um outro componente desta crise foi à redução, feita pela Argentina, nos impostos de importação para produtos de informática e telecomunicações importados de países de fora do Mercosul. Isto, naturalmente, eliminou as vantagens brasileiras com relação ao mercado. O objetivo era se modernizar e atrair investimentos para o país (Revista Veja, 11/07/01). Foi pleiteada uma isenção na Taxa de Exportação Comum (TEC) para uma lista de máquinas e equipamentos, sob alegação de necessidade de renovação do parque industrial argentino. Só que nessa lista constavam produtos de informática e telecomunicações, produtos salvaguardados por convenção em tratado do Mercosul. Para ressaltar a “temperatura” dos sentimentos naquele momento, basta dizer que esse episódio foi chamado, no Brasil, de “Golpe da Lista” (Estado de São Paulo, 06/07/2001).

Quando questionado pela revista Veja, sobre a inclusão de aparelhos celulares e de informática na lista de produtos cuja importação fora liberada de impostos na Argentina, o Ministro Cavallo respondeu de forma, no mínimo, surpreendente (Revista Veja, 11/07/2001):

 “O Brasil é nosso sócio, e só recebo sinais de apoio do governo brasileiro. Estive com o ministro Alcides Tapiás (do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior) e disse a ele que vamos tirar os produtos de informática e telecomunicações da relação de itens de importação beneficiados com a redução tarifária. Na verdade foi um engano nosso. Pensava que produtos de informáticas e de telecomunicações eram bens de capital, mas nas cláusulas do Mercosul, eles têm nomenclatura à parte”.

O Brasil respondeu em tom severo. O Itamaraty anunciou a suspensão, por tempo indeterminado, das negociações em torno da Taxa de Exportação Comum e das medidas antidumping no setor automotivo. A Argentina, não satisfeita com a decisão da diplomacia brasileira, contestou a suspensão das negociações bilaterais que os países mantinham no âmbito do Mercosul (Revista Veja, 11/07/2001). Em viagem a Roma, o Ministro Cavallo, ao saber da decisão brasileira, comparou o Brasil a um “elefante”, reclamando das dificuldades que seu país tinha de fazer negócios com um país “pesado, lerdo e instável”. O Ministro interino de Relações Externas Luiz Felipe Seixas Corrêa, que substituía Celso Lafer, respondeu em tom igualmente enérgico: “Não vamos alterar nossos estilo de fazer diplomacia por circunstâncias episódicas ou insinuações zoológicas” (Revista Veja, 11/07/01). Novamente ficou clara a fragilidade do Bloco e a dificuldade de articulação em torno de assuntos que comprometem interesse de setores ou corporações específicas.

Na época, O embaixador brasileiro em Buenos Aires, Sebastião do Rego Barros, rebateu as afirmações do Ministro da Argentina da seguinte forma: “É espantoso que a Argentina critique o Brasil, com quem tem superávit, esquecendo-se que a competitividade da Argentina é sofrível. Com o resto do mundo ela só tem déficits”. Para confirmar essa afirmação, basta analisar os dois gráficos a seguir que nos mostram que, mesmo com a desvalorização do Real em 1999, o saldo da balança comercial para a Argentina, em relação ao Brasil continuou sendo positivo, como já acontecia há anos, enquanto que, em relação ao resto do mundo, sua balança comercial vinha no negativo desde 1992, e só se recuperou com a brutal diminuição das importações após a crise. A balança comercial brasileira com relação à relação com a Argentina, todavia, desde 1994 até 2003, permaneceu negativa.

Gráfico 3

Dados disponíveis em: www.embarg.org.ar

Gráfico 4

Dados disponíveis em: <http://www.cei.gov.ar/ >

Em agosto de 1999, porém, o então candidato à sucessão do governo de Menem, Eduardo Duhalde, afirmou, contrariando a tendência dos políticos e da imprensa argentina, em encontro com o embaixador brasileiro na Argentina, Sebastião do Rego Barros, admitiu que “a partir da desvalorização do real, começou na Argentina um processo recessivo, mas não por culpa do Brasil, ninguém pode pôr a culpa em um outro governo, por que tem políticas macroeconômicas determinadas”, assim, complementou Duhalde, “Brasil e Argentina devem estar juntos, porque no mundo atual, se estiverem separados, não serão respeitados” (O Estado de São Paulo, 06/08/99a).

            Parece haver uma contradição entre todo este clima de queixas da Argentina e o fato de que, do ponto de vista do volume total dos fluxos de importações e de exportações, este país tem bons resultados em relação ao Brasil, e ao Mercosul. Estas vantagens podem até ter diminuído, após a mudança cambial brasileira, mas não se inverteram. Um dos elementos da explicação desta aparente contradição, a nosso ver, que também lança luzes sobre o episódio atual, é que uma parte muito importante destes ganhos comerciais se realiza com bens, como o petróleo, cujas repercussões para a economia e a sociedade Argentina, em termos de renda e emprego, não tem grande efeito multiplicador. Por outro lado, as perdas se deram em setores, como o de calçados que, devido a sua forte inserção no mundo das pequenas empresas, que empregam muito e às vezes não são bastante competitivas. Assim, as perdas reais em termos de opções de sobrevivência foram, de fato, cruéis. Aliando-se a isto, a existência, em alguns casos, de elevado nível de conscientização e participação política, e de forte poder de vocalização, por parte dos trabalhadores atingidos, sucedeu que a reação fosse muito forte e aparente [4].

O que deve ser ressaltado é que a desvalorização cambial que o Brasil efetivou em 1999 trouxe um clima de desconfiança para os parceiros do Mercosul, principalmente entre as duas grandes nações, o que, de certa forma, mostrou a vulnerabilidade do bloco a crises econômicas e dificuldades de articulação entre as nações quando economias específicas enfrentam problemas estruturais.

Ao rememorar esta crise, vale a pena lembrar a afirmação do ex-embaixador brasileiro na Argentina, Marcos Castrioto de Azambuja, “entre o Brasil e a Argentina nunca se sabe como começam as crises, mas sempre se sabe como terminam: elas terminam bem”.

Diante da histórica rivalidade entre a Argentina e o Brasil, justificada pelo tamanho das economias com relação às outras que formam a América do Sul, é normal que se deixem de lado os fatores reais que levaram à crise da economia Argentina e que se coloque a “culpa no vizinho”[5]. Essa foi também uma forma de encobrir as falhas na política de conversibilidade e da própria fragilidade na indústria Argentina, aguçada ainda mais com a abertura comercial e financeira, que encontrou um parque industrial  frágil e sem condições de competir com os baixos preços e a alta qualidade dos produtos importados.

Deve-se ainda ressaltar a importância do Mercosul como essencial meio de ampliação do comércio intrabloco. Segundo os dados analisados, foi a Argentina quem mais se beneficiou nas trocas comerciais mantendo superávits constantes com o Brasil, seu principal parceiro comercial, em detrimento dos déficits que tinha com o resto do mundo.

No entanto, após este momento negativo, a relação entre os países passou a melhorar, talvez devido à conscientização das reais causas da crise. No final de julho de 2001, os Presidentes do Mercosul aproveitaram o encontro no Peru para relançar o Bloco Comercial. Em reunião os quatro países decidiram a criação de um mecanismo de consultas e comunicações prévias sobre medidas em relação à Tarifa Externa Comum e ao próprio câmbio (O Estado de São Paulo, 06/07/2001).

A crise cambial da Argentina, em 2001, mostrou uma nova perspectiva das relações entre os países dentro do Bloco. O Brasil tem adotado uma postura de total apoio ao país vizinho. Pediu ajuda dos países mais ricos, concordou com salvaguardas que inibiram a entrada de seus produtos no mercado argentino, como forma de compensar o impacto da desvalorização do real e tem procurado defender os interesses do vizinho junto ao FMI (Estado de São Paulo, 10/12/2001).

Esta crise chegou a um ponto em que por um lado, a dolarização total da economia argentina não ajudaria a resolver o problema da competitividade visto que seus produtos continuariam caros no mercado internacional. Por sua vez, a desvalorização do peso argentino trouxe para a população conseqüências sociais gravíssimas.

Antes de comunicar as novas medidas econômicas ao povo argentino, no começo de 2002, o então presidente Eduardo Duhalde mandou representantes a Brasília a fim de apresentar o plano em primeira mão ao governo brasileiro. João Manuel de la Sota, governador da província de Córdoba afirmou “nosso principal parceiro merece conhecer as medidas antes do anúncio”, logo após uma conversa  com o então Presidente Fernando Henrique Cardoso.

A aproximação do Brasil com a Argentina parece estar incomodando as autoridades americanas. Ricardo Lagorio, que era na época ministro-conselheiro da representação argentina em Washington, ouviu dos diplomatas americanos em uma reunião no Departamento de Estado: “Acham que o Brasil negociará por vocês com o FMI? E quem vai lhes dar o dinheiro para sustentar seu programa econômico?”. Ainda com relação aos Estados Unidos, o jornal Wall Street afirmou em editorial que o Mercosul foi a causa dos problemas da Argentina e recomendou que o país deixasse o Mercosul e dolarizasse sua economia (Estado de São Paulo 13/01/2002).

Pelo menos no discurso, a forma dos países da União Européia (UE)é totalmente diferente. Alguns porta-vozes europeus chegam a afirmar que a sobrevivência do Mercosul é um dos principais instrumentos para evitar a preponderância econômica dos Estados Unidos na América Latina. Para um negociador europeu ”Se o Bloco desaparecer, a Doutrina Monroe[6] estará de volta” (Estado de São Paulo, 15/01/2002). Infelizmente, na prática, as atitudes do Bloco Europeu não se distinguem, em termos de barreiras e protecionismo, daquelas dos Norte-Americanos. O episódio recente de rompimento das negociações comerciais entre Mercosul e os europeus exemplifica este fato.

 

4. As relações intra Mercosul: Panorama Atual

 

A crise mais recente entre Argentina e Brasil, de 2004, mostra a vulnerabilidade que o Bloco apresenta. Com a tendência a inversão do saldo positivo de muitos anos, no comércio bilateral pró Argentina, setores da economia daquele País, se vêem pressionados com a entrada crescente de produtos brasileiros. E, forçam o Governo Argentino a tomar medidas protecionistas, principalmente na área de linha branca de eletrodomésticos. Novamente, o Brasil cede e cria-se um sistema de cotas, limitando a entrada naquele País de produtos brasileiros. Não entrando na análise detalhada desta crise, o que se quer ressaltar, são as dificuldades de um Bloco bipolar, onde qualquer crise interna a um dos pólos do Bloco, coloca em cheque os princípios que levaram à sua concepção.

O atual embaixador argentino em Brasília, Juan Pablo Lohlé, fez uma afirmação que demonstra a diferença de relacionamento entre Brasil e Argentina, agora com o incidente da linha Branca: “O Brasil compreende bem que a Argentina não pode gastar sua reativação econômica exclusivamente com a importação de produtos brasileiros. Sabem que necessitamos produzir mais e gerar mais empregos” (Folha on-line, 06/07/2004).

Chegou-se a um acordo com relação à linha branca na noite do dia 15/07/2004, no qual ficou acertado que o Brasil não pode ter uma participação superior à aproximadamente 50% do mercado argentino, dando, dessa forma, espaço para a recuperação das empresas locais. Para as vendas de fogões o acerto garantiu ao Brasil a exportação de 90 mil unidades em 2004 e, no máximo, 47,5 mil unidades no primeiro semestre de 2005 (Folha on-line, 15/07/2004).

O ministro da economia argentino, Roberto Lavagna, institui também um imposto de 21% para a importação de televisores da Zona Franca, essa taxa valerá durante 200 dias. Essas barreiras são, na verdade, um pedido da União Industrial Argentina (UIA), que esta deveras preocupada com o déficit comercial que apresenta com o Brasil. Segundo o ministro Lavagna, “o governo argentino tem como política fundamental a reindustrialização e esperamos que o Mercosul seja ambiente para isso (...) essas perdas dos anos 90 [do processo de industrialização] tiveram a ver com decisões argentinas. Não há responsabilidade dos outros” (Folha on-line, 10/09/2004).

Na verdade, essa é a primeira vez que o Brasil se encontra superavitário nas trocas comercias com a Argentina desde 1995 (como se pode verificar no gráfico 3). Entre janeiro e maio de 2004 as importações de fogões brasileiros na Argentina aumentaram 121%, de geladeiras 126% e de máquinas de lavar roupa 176%. Fato que levou ao fechamento várias empresas do setor (Folha on-line, 15/07/2004).

No entanto, deve-se destacar que o Bloco torna-se importante, por que mesmo com conflitos de interesses, duas economias como Brasil e Argentina estão expostas ao mesmo problema: a vulnerabilidade externa. Juntas as economias poderão se fortalecer e se ajudar, tanto no comércio externo quanto no comércio intrabloco. Nesse sentido, mesmo que existam conflitos entre as duas economias que são competitivas entre si em alguns segmentos, é fundamental que exista o Bloco com um potencial atenuador em épocas de crise.

 

5. Considerações à cerca de caminhos para a superação das crises no Mercosul

 

A descrição destas crises passadas e recentes confirma que a configuração da correlação de forças entre os países que atualmente constituem o Mercosul, Bipolar, é certamente uma das causas da dificuldade de sua consolidação [7]. Nesta perspectiva, a sua superação ficará facilitada pela adoção de um caminho que leve a um diferente arranjo para a integração Regional. Esta linha de ação, que vem sendo buscada pelo Governo Lula, embora ainda com poucos resultados concretos, consiste em procurar evoluir para outro tipo de situação, onde nos aproximaríamos de uma configuração Multipolar, como a da UE, mais estável. Isto seria conseguido através da ampliação do número de elementos no conjunto, ou seja, no Bloco. Dessa maneira, se trataria de tentar envolver, de imediato, mais países da América do Sul, todos se possível, nos entendimentos, em estrutura mais flexível, formando amplo bloco de cooperação econômica.

Mesmo assim, e da mesma forma que ocorre na UE, haveria países que são bem maiores que os outros, mas o resto do conjunto ainda seria suficiente para viabilizar a formação do bloco, mesmo que ocorresse a retirada de um destes maiores. Isto diminuiria o poder isolado do Brasil, e da Argentina, o poder de veto, e poderia facilitar a superação dos impasses. Evidentemente, que estes dois países continuariam tendo pesos econômicos expressivos, no entanto, tanto do ponto de vista econômico quanto político, as decisões poderiam ser mediadas por uma participação, e mesmo pressão, maior do conjunto dos paises menores.

Obviamente, esta sugestão não está ignorando o fato de que a complexa operação de constituição de um bloco demanda tempo e esforço. Também, se aumenta o número de participantes do Bloco, multiplica-se o número de interações e, conseqüentemente, de situações a serem mediadas. No entanto, em muitos casos a ampliação da dimensão quantitativa do problema o eleva a um patamar onde soluções são mais viáveis. Parece-nos ser este um caso. 

            O avanço de um projeto deste tipo conduziria a um novo contexto, onde haveria um número maior de países envolvidos. A proporção de combinações em que o Brasil e a Argentina, ambos, estão incondicionalmente lutando pelo sucesso da constituição do bloco, em relação ao número total de situações não mudaria com a entrada de mais países. Porém, o importante é que, na medida em que o conjunto for crescendo, em termos quantitativos, estaria em progresso, também, uma mudança qualitativa e, a partir de certo número de adesões, o poder de veto individual começaria a ficar gradativamente minado. Naturalmente, não se está imaginando neste tipo de raciocínio, e para esta fase, a incorporação de país com economia de tal forma maior que as outras de maneira a transformar o Bloco em unipolar, como no caso da configuração da ALCA [8].

            No entanto, em face da possibilidade da adesão não ser unânime, e ou inabalável, o processo de consolidação, e manutenção, do bloco pode, portanto, ser atacado, como de fato tem acontecido. Passemos então a discussão de alguns aspectos referentes à estabilidade e continuidade do bloco.

Prevalecendo um ambiente de livre comércio dentro do bloco e, considerada a heterogeneidade dos países que poderão se envolver, os ganhos resultantes da formação da Coalizão, certamente, não serão automaticamente distribuídos a todos de forma satisfatória. E, sabemos que a estabilidade e a continuidade do bloco estarão mais garantidas na medida em que o arranjo se aproxime de um ‘Ótimo de Pareto’. Para tal, além da ‘Racionalidade de Grupo’, mediante a qual o conjunto de países atinge em grupo um somatório de produtos maior do que a simples adição do que conseguiriam isoladamente, é necessário também que haja a ‘Racionalidade Individual’, ou seja, que cada país individualmente situe-se após a Coalizão em posição, no mínimo, equivalente àquela que desfrutava anteriormente. Então, para a sustentabilidade do bloco será então absolutamente necessário o estabelecimento de um sistema de Pagamentos, ou Compensações, Laterais, que poderão assumir formas diversas. Isto é indispensável, pois, caso não se atentasse para esta condição, ficaria muito fácil, para qualquer país interessado em perturbar o processo, fazer uma Objeção através da propositura de outra Coalizão, que poderia, até, ser com só um país de nosso grupo, através de um simples acordo bilateral, e desequilibrar o arranjo.

            Torna-se, assim, de importância crucial conceber mecanismos que garantam alguma redistribuição dos frutos do processo de integração regional do Mercosul, aceitável pelas partes. Em relação a isto, vimos que a experiência de espontaneidade, que prevalece até este momento, não tem sido positiva. Quando analisamos os dados do Mercosul verificamos que durante o período 1991/2001 o Uruguai praticamente manteve o volume negativo do saldo de sua balança comercial com o resto do bloco, enquanto que o saldo negativo do Paraguai, entre 1991 e 2000, até aumentou [9]. Também, não se registrou um volume suficiente de mudanças na composição setorial do comércio no bloco, sugerindo poucas mudanças qualitativas na situação relativa dos países, no que tange ao comércio intrabloco.

Obviamente, a médio e longo prazo, estes não seriam resultados unanimemente satisfatórios. Porém, felizmente, trata-se de um tipo de problema, em princípio, superável, desde que se atente para esta necessidade de garantia de obtenção de vantagens para todos. E, desde que haja compreensão disseminada de que a integração tem custos, mas, pode mais que compensar pelos resultados positivos. É de se esperar que os países maiores assumam que, devido a seus portes, e posições de liderança, lhes será demandado mais iniciativa e, pelo menos, de saída, mais custos [10]. Ao longo do processo, havendo continuidade, todos podem ter, e certamente terão, ganhos compensatórios. 

Na realidade alguns passos estão sendo dados nessa direção, por exemplo, o ministro Furlan informou que está em estudo a possibilidade de que o BNDES faça financiamentos de equipamentos incluindo 60% de peças e componentes produzidos no Mercosul, não só no Brasil como até então (Folha On line, 10/09/2004). Por outro lado, a reunião de Puerto Iguazu em julho de 2004 decidiu pela criação de um tribunal para solução dos conflitos do Mercosul. Naturalmente, são ainda fatos isolados que necessitam ser complementados dentro de ma estrutura integrada de instituições supranacionais.

Em relação a esta necessidade de instituições supranacionais, um primeiro ponto a se concordar é que, vai se tornando cada vez mais óbvia a necessidade de utilização de uma estratégia de Desenvolvimento Econômico que não exclua a atuação Governamental. Além disso, a necessidade dos ‘Pagamentos Laterais’ é esquema de difícil funcionamento sem a participação articulada dos Estados Nacionais. Isto significa a necessidade de criação de entidades técnicas supranacionais que teriam várias missões. Deveriam gerir as compensações e, também, controlar o bom funcionamento das regras combinadas. O detalhamento destes mecanismos foge ao escopo deste trabalho e terá que ser fruto da negociação dos parceiros. Porém, há algumas observações que não devem deixar de ser apresentadas.

Quando da concepção do Mercosul, seus planejadores propuseram que se seguisse, em relação a diversos aspectos, o que seria, praticamente, uma cópia do modelo da UE. Um desses aspectos diz respeito à seqüência das fases prevista no acordo [11]. Parece-nos que esta não foi uma escolha adequada, levando-se em conta as especificidades dos países. Pois, por um lado previa um avanço bastante ousado, e rápido, em certas direções como, por exemplo, em relação à estrutura político jurídica do Bloco e, também, a certas mudanças econômicas, e, por outro não determinava o desenvolvimento de estruturas supranacionais, indispensáveis para garantir os primeiros passos. Este desequilíbrio é um problema para o Bloco, sendo nossa opinião que o avanço mais seguro do projeto demanda ações imediatas no sentido de reconsiderar este modelo. Em uma frente, para criar rapidamente estas estruturas, e em outra, para tornar mais flexível o arranjo que só deve incorporar mecanismos que sirvam às demandas características de nossa situação.

Em relação a estas estruturas supranacionais, o primeiro impulso seria copiar do modelo da UE. Em verdade trata-se de uma rica experiência que deve ser estudada e que, certamente colaborará com inspirações para o Mercosul. No entanto, a discussão do que fazer em relação a esta questão deve tomar em conta de que há heterogeneidades dentro de cada bloco, no que diz respeito às condições iniciais dos países membros, além do que, a sua ordem de prioridades de objetivos não terá que ser a mesma, o que leva a haver diferenças entre os blocos no que diz respeito aos arranjos que podem ser mais eficientes para obter sucesso. A UE, então, pode ser útil como indicativo, pode até ter elementos parciais a serem adaptados, mas, não deve ser tomada como fórmula a ser seguida na sua totalidade. Os caminhos do Mercosul devem ter a marca de suas especificidades.

Em relação a isto se pode dizer que há algo em comum entre os países do subcontinente, que é o desejo e necessidade de fazer avançar o processo de Desenvolvimento Econômico. Devemos lembrar que uma das possíveis vantagens da integração Regional seria o apoio mútuo para o desenvolvimento. Ai está uma especificidade do Mercosul que poderia servir de guia para a montagem do esquema de compensações internas. Neste sentido, por exemplo, os ‘Pagamentos Laterais’ deveriam atender a um viés desenvolvimentista. Assim, os fundos a serem criados para permitir a operação das estruturas supranacionais, com suas comissões técnicas e obrigações de ‘Pagamentos Laterais’, além de serem utilizados para compensações financeiras diretas, devem, por exemplo, financiar ações desenvolvimentistas de interesse Regional, como obras de infraestrutura e outras que facilitem o comercio intrabloco e de exportação, como o apoio à consolidação da capacidade de inovação e modernização [12]. O importante é ter flexibilidade e criatividade em termos do sentido dos ‘Pagamentos Laterais’, que poderiam, e deveriam, até significar o estabelecimento do espaço econômico que possibilite países menores criarem e ou consolidarem ‘Retainable Industries’ [13].      

            Não se pode deixar de comentar o momento político especial pelo qual passamos. Um de seus aspectos é a profunda mudança ocorrida, recentemente, no comportamento das instituições internacionais de apoio ao desenvolvimento e estabilização da moeda, em particular o FMI e o BIRD, em relação aos países periféricos [14]. A crise que a Argentina passou a partir de 2002 é uma mostra clara das novas posturas destas instituições. Tendo na sua base, principalmente, uma política econômica que procurava cumprir, à risca, o receituário do FMI, inclusive no que tange a uma política cambial de paridade com o dólar, ao surgirem os problemas, teve como reação daquele órgão algo inédito em relação às crises periféricas anteriores. Não foi dado nenhum apoio de imediato e exigiu-se mostrar que o País poderia sair desta situação por seus meios, antes de ter um aporte externo. Evidentemente, tal postura fez agravar a situação. Deixar economias que atravessam períodos de fragilidade sem recursos mínimos para a reversão de situações desfavoráveis é o mesmo que condená-las a uma crise social interna de grandes proporções. No caso argentino, tal crise mostrou aspectos bastante cruéis para sua população, que terminou por eleger o novo Presidente Kirchner, que declara forte oposição a estas políticas ditadas pelos órgãos dominados pelos países centrais.

Nesse contexto, acredita-se, as crises trouxeram, indiretamente, um aspecto relevante, qual seja, a importância de uma aliança desses países periféricos, que seria cada vez mais significante se houvesse uma maior consolidação do Bloco Econômico. Nesse caso, o enfoque internacional não poderia ser de isolamento de um país e de sua problemática, mas de compreender a importância desse complexo, como um todo, nos objetivos de longo prazo de desenvolvimento de um mundo cada vez mais interdependente. Então, se com a visão de transformar atuais dificuldades em soluções, um grupo de países decide consolidar a formação de um amplo bloco na América do Sul, estaremos pisando em terreno mais seguro e, pelo menos, quando soar a hora da ALCA existiria um grupo com algum grau de consolidação, que poderia obter condições de acordo mais vantajosas. Em pouco tempo, países que tenham visão e responsabilidade geopolítica podem fazer um novo Bloco avançar muito. Ademais, os caminhos do futuro são cheios de inesperados. E se a ALCA for adiada de 2005, ou mesmo perder fôlego por longo tempo?

 

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