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LA AMPLIACIÓN DE LA AGENDA POLÍTICA Y SOCIAL PARA EL MERCOSUR ACTUAL Rubén Geneyro Abril 2006 Resumen El presente trabajo pretende analizar, por una
parte, las implicancias del nuevo contexto político en el Cono Sur sobre el
proceso de integración Regional. Por otra parte, tiene como objetivo evaluar
las principales necesidades de la agenda del MERCOSUR en esta etapa,
destacándose la importancia de una propuesta con prioridades más allá de lo
comercial y con visión estratégica. Asimismo, sobresalen la necesaria
adecuación del marco institucional para “otro”modelo de integración, diferente
con respecto al del período de los años 90 y la trascendencia de incorporar a
nuevos actores, particularmente los parlamentos, los gobiernos subnacionales y
la sociedad civil. Palabras clave: MERCOSUR
– cambio político – instituciones – nuevos actores Abstract This work intends
to analyze, on one hand the implications of the Southern Cone’s new political
context on the development of the process of Regional integration. On the other
hand, the objective is to evaluate the main needs of the MERCOSUR agenda at
this stage, highlighting the importance of a proposal with priorities extending
beyond the commercial combined with strategic vision. Furthermore, there is an
evident need for the adaptation of the institutional framework to a “new model”
of integration, different from that of the 90s, and the consequences of
incorporating new actors, particularly legislatures, sub-national governments
and civil society. Keywords: MERCOSUR - political change – institutions
- new actors Primera Parte: El
nuevo contexto político en el MERCOSUR, ¿posibilita el avance
hacia un nuevo modelo de integración? Las consecuencias de las recetas
neoliberales de los años 90, confirmadas en las profundas crisis que muchos
países de la Región vivieron en 2001/2002, derivaron en un importante cambio en
la composición de los gobiernos nacionales del Cono Sur. Las victorias
electorales de Luiz Inacio Lula da Silva en Brasil (2002), Néstor Kirchner en
Argentina (2003) y Tabaré Vázquez en Uruguay (2004), dieron paso a una
renovación política y a la coincidencia temporal de líderes con una mayor
cercanía de propuestas (más allá de las particularidades de cada país y los
distintos niveles de vinculación entre sus partidos políticos), especialmente
expresadas con respecto a la trascendencia de la integración Regional como
motor de un nuevo modelo de desarrollo para la Región y como medio para su
inserción internacional. Así lo demostraron tanto en sus discursos de campaña
(en muchos casos acompañados de muestras de simbólicos apoyos mutuos), como en
los primeros gestos de gobierno. Esto tuvo traducción en encuentros y
declaraciones conjuntas que sirven de base para demostrar estas posiciones. Sin
duda el encuentro oficial entre los presidentes de Argentina y Brasil que dio
lugar al denominado “Consenso de Buenos Aires” (16 Octubre 2003) puede marcarse
como un punto de inflexión. En el mismo se hace mención a los temas centrales
de la “nueva agenda”, que se plantean como principales desafíos (consolidación
de la democracia política, combate a la pobreza y la desigualdad, el desempleo,
el hambre, el analfabetismo y la enfermedad), lo que para algunos se constituyó
en una respuesta al “Consenso de Washington”. En cuanto al proceso de integración, los
presidentes señalaron la “(...) convicción de que el MERCOSUR no es sólo un
Bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores,
tradiciones y futuro compartido. De tal modo, nuestros gobiernos se encuentran
trabajando para fortalecerlo a través del perfeccionamiento de sus
instituciones en los aspectos comerciales y políticos y de la incorporación de
nuevos países”; “(...) destacamos que la integración sudamericana debe ser promovida
en el interés de todos, teniendo por objetivo la conformación de un modelo de
desarrollo en el cual se asocien el crecimiento, la justicia social y la
dignidad de los ciudadanos.” Sin duda, la Región comenzaba a
encontrarse con un nuevo contexto y el MERCOSUR, como proyecto político, tenía
la posibilidad de concretar un salto cualitativo y cuantitativo.
Cualitativo porque se hacía referencia a otro modelo de integración al que
marcaron los años 90 (basado casi exclusivamente en lo comercial) y cuantitativo
porque la propuesta se orientaba hacia Sudamérica como alternativa. La Decisión 26/03 del CMC (Diciembre
2003) “Programa de Trabajo 2004/2006” llevaba las definiciones políticas a la
normativa MERCOSUR, con la “agenda prioritaria” que el proceso Regional debía
abordar para su consolidación y profundización “real” (y que tantas veces había
sido mencionada). En dicho marco, Uruguay comenzaba un
proceso político que culminaría con la elección de otro liderazgo
“pro-MERCOSUR”. Este era el mejor camino para concretar el escenario ideal
de los defensores del MERCOSUR. Así, las expectativas se concentraron en
Diciembre 2004 en un nuevo encuentro en Ouro Preto (a 10 años del que dio paso
al proceso definitivo del proyecto Regional). Allí se esperaba un salto particularmente
relevante en el esquema institucional que permitiera dar nuevas herramientas a
“otro MERCOSUR”. Y este nuevo espíritu, entendemos, se
plasmó en el proyecto de la presidencia uruguaya del segundo semestre de 2005.
El Dr. Tabaré Vázquez presentó (en la Cumbre de MERCOSUR, Junio 2005) SOMOS MERCOSUR, una propuesta política
integral sobre el proceso Regional. “El especial momento político que está
viviendo el MERCOSUR amerita, hoy más que nunca, que avancemos también en la
integración cultural y en la integración de los ciudadanos de la Región. Esta
dimensión de la integración requiere de la construcción de subjetividades e
identidades supranacionales (...)”,”(...) atrás deberán quedar intereses
corporativos o rivalidades secundarias que hoy están latentes en las sociedades
de nuestros países (...)”; ”Es tiempo de avanzar en la construcción del
MERCOSUR ciudadano, ya que será ese el espacio democrático donde trabajosamente
seguiremos construyendo nuestros acuerdos. Debemos asumir que todos SOMOS MERCOSUR
y que de todos nosotros depende el éxito de este formidable proyecto político”. Con esta demostración de propuestas, tal
vez hoy ya deberían observarse otros resultados en relación a los realmente
obtenidos, pero la realidad demostró que hay numerosas limitaciones y
dificultades para conquistar estos objetivos. Los socios nuevamente han priorizado en
numerosas ocasiones las agendas nacionales, ya que las complicaciones
políticas, económicas y sociales locales han distraído su atención (crisis en
Brasil que envuelve al Gobierno y al PT, campaña electoral en Argentina,
endeudamiento externo, diferencias internas en los gobiernos, reivindicaciones
sectoriales, etc); la multiplicidad de propuestas ha generado desconfianzas
(como la Comunidad Sudamericana de Naciones, el ingreso de nuevos miembros al
Bloque o la llegada de tropas norteamericanas a Paraguay) y esto ha demostrado
que también ha faltado liderazgo para su concreción. Asimismo, es válido ver
cómo se sustenta el proyecto detrás de los liderazgos. Compartiendo la opinión de Liliana de Riz
“la integración, si no tiene la voluntad política de los liderazgos que la
conducen, es muy difícil de hacer. El tema es que haya liderazgos que
encuentren rumbos y puedan consensuar políticas hacia la integración” y remarca
el papel fundamental de los partidos políticos “siempre que se depende de las
voluntades personales la integración es frágil porque implica depender de
humores”(1). Tal vez aquí pueda comenzar a
comprenderse dónde estuvo parte de la debilidad de esta etapa. En el
MERCOSUR hubo iniciativa pero faltó contenido político, estrategia y actores. Esto puede explicarse porque las
negociaciones han seguido en manos de pocos, la crisis de los partidos
políticos ha quitado masa crítica para su defensa, los actores sociales han
tenido escasos canales de participación y, fundamentalmente, la coyuntura ha
seguido definiendo las acciones. En dicho marco, no puede pedirse que el
proceso de integración (con su actual esquema institucional) pueda superar las
limitaciones que los propios Estados Parte le imponen. Por lo tanto se deben comenzar a resolver
algunos desafíos y, especialmente, aprovechar las particularidades de un
contexto (político, económico y de percepción social) que se presenta favorable.
El político ha sido abordado, pero debe sumarse un aspecto relevante. Las
políticas externas comenzaron una etapa de mayor confianza real a partir de
este período, particularmente entre los socios “mayores” del bloque(2); así
pudo demostrarse por ejemplo en la participación conjunta en el G-20 frente a
las negociaciones en la Organización Mundial de Comercio. En el plano económico, según las
estimaciones de CEPAL para 2006, la Región completaría un crecimiento promedio
para el período 2003/2006 levemente superior al 4% anual, con tasas importantes
en el 2005, como Argentina (8,6%), Uruguay (6,0%), Venezuela – nuevo socio –
(9,0%). Brasil sólo alcanzó el 2,5%. En cuanto a la opinión pública, tomando el
caso de Argentina, para señalar un claro cambio de posición en la política
externa entre los gobiernos de Menem y Kirchner, podemos observar cómo ha
influido sobre la percepción de la sociedad. “En el año 1992 el 70% de la
población prefería estrechar vínculos prioritarios con los países del “primer
mundo”, mientras que el 15% se inclinaba por América Latina. Dentro de este
bloque de países, los Estados Unidos eran los que generaban mayor grado de
adhesión (45%)”(3). Un estudio de 2005(4) mostró que “(...)
una muy amplia mayoría considera que nuestra pertenencia al MERCOSUR es
beneficiosa (88,2%)”, pero esto debe complementarse con otro aspecto relevante
“encuestados por la relación Argentina y Brasil en dicho ámbito, una proporción
también sumamente elevada, la adjetiva como inequitativa (casi un 80%)”. “En
relación con nuestra política internacional, en primer lugar la mayoría de la
gente estima que nos conviene aproximarnos a América Latina (50%), un tercio a
la Unión Europea (32%) y sólo un 15% a Estados Unidos”. Si con este marco
favorable no se alcanzaron todos los resultados esperados en la profundización
del proceso de integración Regional, no sólo del MERCOSUR sino también
Sudamericano, para lo cual puede contemplarse como un factor condicionante el
poco tiempo transcurrido, qué nuevos factores podrían modificarlo. En este punto consideramos que existen
nuevos datos relevantes para el contexto político Regional: el posicionamiento
del MERCOSUR en la Cumbre de las Américas, Noviembre 2005; los compromisos
políticos demostrados por los presidentes en la Cumbre del MERCOSUR de
Diciembre del mismo año (con el reconocimiento de sus limitaciones) y el
ingreso de Venezuela al Bloque Regional. Los resultados de la Cumbre de las
Américas (Mar del Plata, Noviembre 2005) pueden valorarse desde diversas
perspectivas. Aquí nos interesa mostrar los efectos que para el MERCOSUR ha
tenido. Éstos pueden considerarse altamente positivos si se considera que el
Bloque actuó, pese a las múltiples presiones ejercidas (particularmente por
EUA) para avanzar con el Area de Libre Comercio de las Américas, con una
posición única. Esto potenció la agenda de trabajo conjunto y hubo una clara
intencionalidad política de mostrarlo. En la Cumbre del MERCOSUR (Montevideo,
Diciembre 2005) pueden observarse dos hechos relevantes. Por un lado, el tono
autocrítico por la falta de avances que manifestaron los Presidentes, el
compromiso con el proyecto Regional y la necesidad de avanzar con
modificaciones (institucionales, de participación social, entre otros). Tabaré
Vázquez señalaba “(...) los procesos de integración no son espontáneos ni
sencillos, pero pueden ser mucho más lentos, complejos, frustrantes si quienes
tenemos la responsabilidad institucional y política de conducirlos no renovamos
diariamente el compromiso de trabajo por lo que en nuestro caso denominamos más
y mejor MERCOSUR”. Néstor Kirchner expresaba “(...) Integrar
nuestras economías y enriquecer nuestro comercio es imprescindible, de ello no
caben dudas, pero la dirección y el sentido que se le de depende de los
objetivos políticos que como Región definamos (...) cada país debe asumir la
responsabilidad que tiene en la integración del MERCOSUR, en la superación de
las asimetrías, en la solidaridad, en el aprender de otros procesos exitosos
(...)”. Lula da Silva manifestaba “(...)Nos próximos
anos, teremos que responder pelo menos a três grandes desafios: adotar medidas
que tenham impacto imediato no dia-adia de nossos povos; dar um novo salto
qualitativo no arcabouço institucional do MERCOSUL; e desenvolver mecanismos
criativos para viabilizar novos investimentos e a integração produtiva de
nossos países (...)”. Por otra parte, el potencial que puede
brindarle el ingreso de Venezuela (más allá de cumplimentar el período de
adhesión) como socio pleno, y no sólo desde la perspectiva energética. Es muy
significativo para concretar un Proyecto Sudamericano y para el posicionamiento
en las negociaciones internacionales, atento también el peso económico que el
Bloque suma. En este contexto, la profundización de los vínculos con Chile y
Bolivia, tras los triunfos de Michelle Bachelet y Evo Morales, puede completar
un cuadro de grandes oportunidades, si la Región decide resolver sus grandes
tareas pendientes (particularmente la pobreza y la injusta distribución del
ingreso) con acciones complementarias, sobre la base de un proyecto común. El desafío será transformar el contexto
favorable y las declaraciones en acciones concretas para consolidar el único
proyecto alternativo que hasta el presente se ha intentado en el Cono Sur. Segunda Parte: La agenda
del MERCOSUR en su nueva etapa. Logros, dificultades y
desafíos. En el marco del nuevo contexto político
descrito, a través de la Decisión del CMC No. 26, Diciembre 2003, se aprueba el
“Programa de Trabajo 2004/2006”, que intenta plasmar, en una propuesta
de acciones concretas, el objetivo de avanzar hacia un tipo de integración
cualitativamente diferente a la agenda de los ’90, centrada en la dimensión
comercial del proceso. Por ello desarrollaremos brevemente la cuestión del
cambio de objetivos y metodológico que, con respecto a la visión previa, se
consolida en aquella década. A mediados de los ’80, en un marco de
consenso con respecto al agotamiento de los modelos de desarrollo
exclusivamente centrados en los mercados internos y de políticas de apertura de
las economías, la integración entre Argentina y Brasil es pensada como la mejor
estrategia desde varios puntos de vista: para fortalecer los regímenes
democráticos recién instaurados; para incrementar la capacidad de negociación
internacional de sus miembros y para insertar progresivamente a las economías
de ambos países en la economía mundial, como parte de una política global que
intenta impulsar su desarrollo industrial y el incremento de su competitividad.
La preocupación por esta última cuestión, si bien está presente en ambos
países, es particularmente importante en el caso argentino, dado el proceso de
desindustrialización experimentado por el país en el período previo. Los
primeros acuerdos tienen como objetivo la creación de un esquema de especialización
intrasectorial en el marco de un comercio equilibrado y simétrico,
descartándose explícitamente tanto cualquier pretensión de obtener resultados
favorables en términos de divisas como algún tipo de especialización
interindustrial. La estrategia de integración elegida, llamada de “proyectos
integrados”, se guía por los principios de flexibilidad, gradualismo,
equilibrio y simetría. En 1990, con nuevos gobiernos en
Argentina (Carlos Menem) y Brasil (Fernando Collor de Mello), las decisiones de
política económica comienzan a seguir en términos generales, si bien con
diferencias importantes entre ellos, las premisas del denominado “Consenso de
Washington”. En ese marco, también se modifican los objetivos y la metodología
del proceso de integración bilateral, dándose prioridad al establecimiento de
rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automáticas. Se deja de lado el
régimen de liberación basado en protocolos, cuyo objetivo no era solamente de
expansión del comercio, sino de reconversión industrial. Asimismo, se acorta el
período de diez años establecido en 1988 al 31 Diciembre de 1994 para llegar al
arancel 0 y a la eliminación de las barreras arancelarias y paraarancelarias
sobre la totalidad del universo. En Marzo de 1991, a partir de la firma del
Tratado de Asunción (TA) y con los mismos plazos y metodología, se amplía el
acuerdo a Paraguay y Uruguay y se adopta el nombre de MERCOSUR. El Tratado
establece que los Estados parte constituirán un mercado común que debería estar
conformado al 31 de Diciembre de 1994. El Programa de Trabajo 2004/2006 recupera
en la agenda de la integración un espectro temático que quita el eje de acción
de lo exclusivamente comercial, dando centralidad a otras cuestiones. El
documento se divide en cuatro partes: MERCOSUR económico-comercial, MERCOSUR
social, MERCOSUR institucional y nueva agenda de la integración. En la primera parte se destacan las
medidas tendientes a perfeccionar la zona de libre comercio y la unión aduanera
(ej.: eliminación del doble cobro del arancel externo común, eliminación de
regímenes especiales de importación nacionales, etc.), promover la integración
productiva, disminuir progresivamente el uso de incentivos que generan
distorsiones en la asignación de los recursos y las condiciones de la
competencia, mejorar la competitividad de los socios menores y de las regiones
menos desarrolladas y perfeccionar la coordinación en negociaciones externas
conjuntas. En la segunda parte se propone, entre
otras cosas, impulsar la ampliación de la participación de la sociedad civil y
la visibilidad cultural del proceso de integración y establecer medidas que
favorezcan la libre circulación de las personas. En la tercera parte se impulsa
el establecimiento del Parlamento del MERCOSUR, la reglamentación del Protocolo
de Olivos para la solución de controversias en el Bloque, el fortalecimiento de
la participación del sector privado, la transformación de la Secretaría del
MERCOSUR en Secretaría Técnica y la suscripción de un instrumento que
establezca un procedimiento para la vigencia inmediata de la normativa MERCOSUR
que no requiera aprobación parlamentaria. Finalmente, en la nueva agenda se
destacan la cooperación en ciencia y tecnología y la integración física y
energética. En las negociaciones llevadas adelante
hasta Diciembre 2005, el Bloque ha dado pasos importantes en algunos campos.
Entre ellos podemos destacar: el establecimiento de medidas para la eliminación
del doble cobro del arancel externo común, la creación de los fondos
estructurales, la aprobación del Protocolo para la constitución del Parlamento
del MERCOSUR, la reglamentación del Protocolo de Olivos y la puesta en
funcionamiento del Tribunal Permanente de Revisión y, finalmente, la
elaboración del instrumento para la vigencia inmediata de las normas que no
requieren aprobación parlamentaria. También son importantes los proyectos
Regionales de integración energética actualmente en discusión. Al mismo tiempo,
quedan pendientes temas centrales y sumamente sensibles. En primer
lugar, avanzar hacia la integración de las cadenas productivas y la eliminación
de los incentivos distorsivos. En segundo lugar, establecer instrumentos que
permitan el tratamiento de las fuertes asimetrías presentes tanto entre los
países como en el interior de sus territorios, avanzando hacia un modelo de
integración más solidario que permita la participación real de las diversas
regiones del Bloque. En tercer lugar, llevar adelante una reforma que apunte a
resolver el déficit del sistema institucional, tanto considerándolo
integralmente como, en particular, en lo referente a la participación de otros
actores además de los representantes del poder ejecutivos. A este último punto
nos referiremos en las dos próximas partes del trabajo. Tercera Parte: La
institucionalidad del MERCOSUR ¿Qué instituciones
para cual integración? La arquitectura del proceso de
integración, de Asunción a Ouro Preto (POP). El diseño
institucional del MERCOSUR es establecido en 1994 en un contexto político e
ideológico Regional que se refleja en la elección de un modelo de integración
que relega el rol de la política (de los Estados nacionales y, por extensión,
de cualquier construcción político-institucional Regional) en cuanto a la
orientación de sus resultados. La arquitectura que nace del POP, en el
marco de fuertes presidencialismos, da
lugar a un sistema que contiene elementos de la que se ha llamado
“diplomacia presidencial”, favorecida por una constelación institucional
claramente intergubernamental. En primer lugar, se trata de instituciones
cuyos miembros son designados por cada uno de los Estados Parte, con respecto a
los cuales no tienen ningún tipo de autonomía. En segundo lugar, la toma de
decisiones se realiza en todos los casos por consenso y con la presencia de
todos los Estados Parte, lo cual da idéntica capacidad de veto a cada uno de
ellos. No se trata solamente de un sistema institucional intergubernamental
sino que, además, el mismo concentra la toma de decisiones en los poderes
ejecutivos nacionales. Los únicos órganos del MERCOSUR con capacidad decisoria
son el Consejo del Mercado Común(5) (CMC), el Grupo Mercado Común(6) (GMC), del
cual depende un conjunto de otros más de 150 organismos (subgrupos de trabajo,
reuniones especializadas) y la Comisión de Comercio del MERCOSUR(7) (CCM),
todos integrados por miembros de los poderes ejecutivos nacionales. Además de
los órganos con poder decisorio, encontramos a la Comisión Parlamentaria
Conjunta (CPC)8, el Foro Consultivo Económico y Social9 (FCES) y la Secretaría
Administrativa (SAM), definida en el POP como un órgano de apoyo operativo a
todo el sistema. Luego de la aprobación del POP pueden
destacarse tres modificaciones que marcan una tendencia positiva para el
esquema institucional. En primer lugar, la institucionalización del Foro de
Consulta y Concertación Política (FCCP), como órgano auxiliar del CMC, a través
de la Decisión del CMC No. 18/98, con el fin de contribuir tanto con la
consolidación y expansión de la creciente dimensión política del MERCOSUR como
con la profundización del diálogo entre los Estados Partes y entre éstos y los
Estados Asociados en temas de política exterior y de agenda política común.
Finalmente, el FCCP formula recomendaciones, adoptadas por consenso, que son
sometidas al CMC, para su consideración. En segundo lugar, la transformación de
la Secretaría Administrativa del MERCOSUR en órgano técnico, ahora llamado
Secretaría del MERCOSUR, a través de la Decisión CMC No. 26/03 (previamente, de
la Decisión CMC No. 30/02 y sus normas complementarias). Entre sus atribuciones
se destaca particularmente el que se establece que constituirá “un espacio de
reflexión común”, ausente hasta entonces. Finalmente, la Decisión CMC No. 11/03 y
sus normas afines crean la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (COREPER),
que no sólo reúne a las representaciones diplomáticas de los Estados Partes
sino que tiene también una presidencia dotada de funciones de representación
internacional. Ouro Preto II:
¿Crónica de una reforma trunca o expectativas desmedidas? El sistema institucional del MERCOSUR,
establecido por el POP, fue diseñado en el marco de un contexto político que
privilegiaba un modelo de integración “autorregulado”, que tuvo como meta
central durante la década del ’90, si bien con dificultades de implementación(10),
la integración negativa (liberación de las barreras al comercio), quitando
centralidad a objetivos, como el establecimiento de una política comercial
común o la coordinación de las políticas macroeconómicas, que estaban presentes
incluso en el propio TA. Las modificaciones posteriores al diseño intentaron
resolver los problemas de gestión de la integración que aparecen con la
ampliación del espectro temático que presenta todo proceso de este tipo a
medida que avanza, fundamentalmente si tiene como vocación convertirse en más
que una zona de libre comercio. En 2004, a diez años de la firma del POP
y en el marco de un contexto político diferente, se planteó en espacios tanto
políticos como académicos y sociales la posibilidad de impulsar la modificación
de la arquitectura del proceso de integración(11). En la Cumbre de presidentes realizada en
Iguazú el 8 de Julio de aquel año, en su comunicado conjunto, los presidentes
dieron una señal de estar dispuestos a encaminar la reforma, al tomar nota “de
la propuesta, presentada en la XXVI Reunión del Consejo del Mercado Común,
referida a la conveniencia de identificar los aspectos del POP que podrían ser
motivo de revisión a la luz de los recientes avances institucionales del
MERCOSUR.” En ese marco, tuvieron lugar durante el
segundo semestre de 2004 numerosas reuniones de discusión, crítica y propuesta.
Evidentemente, el debate sobre la arquitectura institucional de un proceso
de integración lleva implícitas discusiones sobre otras cuestiones centrales:
sobre el modelo de integración (más o menos profundo, más o menos solidario,
etc.); sobre el modelo de democracia (pensando en un continuo que va desde un
modelo formal a uno sustantivo y el de otro que va de un modelo más
concentrador del poder a uno que tiende a desconcentrarlo en algunas de las
múltiples dimensiones posibles); y sobre el modelo de desarrollo nacional y
Regional. Desde el punto de vista del tema central de nuestro trabajo,
dependiendo de los actores que participen en el proceso decisorio, las opciones
de política de integración serán, evidentemente, diferentes y,
fundamentalmente, más o menos legítimas y eficaces. La realidad institucional y,
fundamentalmente, política, del bloque, superó ampliamente la estructura
orgánica de 1994. La arquitectura actual consolida
distorsiones vinculadas a diversas necesidades funcionales y/o coyunturas
políticas que se dieron desde entonces hasta el día de hoy. Sin embargo, no es
acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del proceso de integración
y establece límites importantes para su profundización y democratización. En
primer lugar, el MERCOSUR tiene un importante déficit de accountability:
es difícil para actores tanto políticos como sociales identificar quién toma
cuál decisión, quién es responsable, en el proceso de integración. Carece de la
necesaria legitimidad con respecto a la clase política, a las tecno-burocracias
de agencias ajenas al proceso decisorio y a la sociedad civil. Esta ausencia de
legitimidad tanto técnica como social tiene un importante impacto sobre el
nivel de eficacia de las decisiones. Como señala acertadamente el informe de la
Fundación Friedrich Ebert (2004): “El escaso grado de compromiso con las
decisiones tomadas en el ámbito institucional del MERCOSUR constituye una clara
señal de que muchos actores gubernamentales o no gubernamentales tienen
dificultades para aplicar o para hacer cumplir decisiones respecto de las
cuales no fueron consultados.” En segundo lugar, el modelo
institucional vigente no refleja necesariamente un proyecto colectivo, sino que
dificultosamente pretende articular proyectos nacionales que colocan al
proyecto común en lugares más o menos importantes de la agenda según la
coyuntura política doméstica y Regional. La lógica del intergubernamentalismo
crea incentivos institucionales para el predominio de una visión exclusivamente
nacional de la integración. A esto se suma, como señalamos previamente, que en
el caso del MERCOSUR la representación política está concentrada en los poderes
ejecutivos nacionales. Ni los parlamentos nacionales, ni la institución que los
representa, la CPC, tienen participación en el proceso decisorio. Tampoco el
FCES debe ser consultado obligatoriamente en algún tema. Esto impide el
cumplimiento de una función que nunca puede ser desempeñada por los poderes
ejecutivos: la representación de la diversidad, presente en el rico entramado
social y cultural de nuestros países y de todo proceso de integración. Es
importante destacar también en este punto la ausencia de formaciones
permanentes de los órganos decisorios, formaciones que en organizaciones
internacionales consolidadas contribuyen a crear una cultura institucional y
una agenda común en los temas de su competencia. Finalmente, el MERCOSUR ha tenido una
trayectoria institucional que, a lo largo de los años, ha dado lugar a una
cultura institucional de la integración en cada uno de los países y en el
Bloque considerado como un todo. Esta cultura no es necesariamente la más
favorable a la integración. Tiene límites importantes en cuanto a su capacidad
para permitir el avance del proceso en las múltiples dimensiones y momentos en
que éste se desarrolla. Esta cultura institucional, en términos generales,
prioriza la visión nacional en la negociación y la reserva con respecto a la
información. Esta última, justificada a lo largo de la historia de las
diplomacias nacionales para algunas cuestiones sensibles, no es acorde ni
funcional con la extensa pauta temática de todo proceso de integración. Aquellos que en 2004 planteaban la
necesidad de que se implementaran cambios en el organigrama del Bloque,
proponían una reforma integral del cuadro institucional del MERCOSUR que fuera
hacia un sistema coherente con la nueva visión de la integración y favorable a
la construcción de un proyecto común que trascendiera la mera articulación de
agendas nacionales. Los principios que debían guiar la reforma, se sostenía,
eran: la transparencia, la democratización, la inclusión de nuevos actores, la
superación de la lógica del intergubernamentalismo a partir de la
identificación de áreas temáticas concretas, en las cuales se estableciera una
gestión común de la integración y el establecimiento de formaciones permanentes
de los órganos decisorios. El proceso de reforma que debía conducir
a una transformación de la arquitectura institucional del MERCOSUR no tuvo los
resultados esperados. Algunos cambios lograron concretarse, como señalamos
previamente, sólo en 2005. Sin embargo, en Diciembre 2004 fueron adoptadas dos
decisiones importantes. En primer lugar, la Decisión del CMC No. 41/04, que
establece la creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del MERCOSUR. En segundo lugar, la Decisión del CMC
49/04, “Parlamento del MERCOSUR”. A ambas nos referiremos más adelante. Cuarta Parte: El rol
de los “nuevos actores” en la nueva etapa de la integración. La representación política en el
MERCOSUR. Dimensión parlamentaria de la integración Regional. En
el marco de los espacios políticos e institucionales que se crean a partir de
la construcción de Bloques Regionales, se presentan particulares e importantes
desafíos para el ejercicio de la representación política. Los Parlamentos y los
Congresos han asumido, en las modernas democracias representativas, un rol fundamental
como espacios para el ejercicio mediado de la soberanía popular, para la
búsqueda pacífica del consenso, de la resolución de conflictos en sociedades
complejas y, finalmente, para la legitimación del proceso político. Este rol ha
estado vinculado históricamente con el desempeño de determinadas funciones
(representativa, de legitimación, legislativa y de control) que no son
cumplidas, o no lo son ni de similar forma ni a partir de los mismos
principios, por los poderes ejecutivos(12). La reflexión sobre la dimensión
parlamentaria de un proceso de integración es, por ende, insoslayable e implica
pensar acerca de hasta qué punto hay una intervención real de las
construcciones parlamentarias en el proceso político, es decir, en la
elaboración de las decisiones políticas, a fin de garantizar su correspondencia
con la voluntad popular. Desde el TA hasta la actualidad el lugar
que han tenido en el proceso los parlamentos nacionales y, en un marco
intergubernamental, su institución representativa, la CPC, es muy débil.
El poder de decisión está concentrado en instituciones que, como vimos, están
conformadas por miembros que pertenecen a los poderes ejecutivos de los
Estados. El análisis de la trayectoria político institucional de la CPC muestra
una importante tensión entre el incremento cuantitativo y cualitativo de su
labor y los límites que a la misma ha impuesto el derecho del MERCOSUR. El POP
le ha dado un lugar más importante, en comparación con el TA, pero éste ha
continuado siendo consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas. No
ha habido, hasta el día de hoy, un espacio institucional que en el nivel
regional haya cumplido las funciones históricamente desempeñadas por
Parlamentos y Congresos. La función representativa, que tiene que ver con la
capacidad de la Asamblea parlamentaria para incorporar demandas de la sociedad,
es central en cuanto condiciona la forma en que aquella lleva a cabo sus otras
funciones (de legitimación, legislativa y de control). No hay ninguna
instancia de representación popular en el nivel Regional. Tampoco tiene la
CPC atribuciones de control, de creación legislativa o de co-decisión. Incluso
aquí aparece otro problema vinculado al rol fundamental que cumple toda
asamblea como “espejo” de la diversidad de opiniones: la búsqueda de consenso
en la CPC se ha apoyado en el voto único, mayoritario, de cada una de sus
delegaciones. Este carácter nacional de la emisión del voto impide la
expresión de las divergencias internas de cada delegación, así como una posible
estrategia de construcción de alianzas ideológicas, que trasciendan las
fronteras nacionales. La Decisión del CMC No. 49/04, “Parlamento del
MERCOSUR”, ha implicado un cambio importante. A partir de su aprobación, se
instruyó a un grupo de alto nivel para elaborar un proyecto de Protocolo para
la constitución del Parlamento del MERCOSUR, que fue aprobado por la
Decisión del CMC No. 23/05, Diciembre 2005. En el Protocolo se afirma tener
el convencimiento de que “(…) la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una
adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados
Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del
MERCOSUR, creando un espacio común en el que se reflejen el pluralismo y las
diversidades de la Región y que contribuye a la democracia, la participación,
la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo
del proceso de integración y de sus normas.” Se reconoce también “(…) la
importancia de fortalecer el ámbito institucional de cooperación
interparlamentaria, para avanzar con los objetivos previstos de armonización de
las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la
incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la
normativa del MERCOSUR que requieran aprobación legislativa.” El Parlamento del MERCOSUR (PM), después
de un período de transición, sustituirá a la CPC. Estará integrado por
representantes electos por sufragio universal, directo y secreto, de acuerdo
con la legislación interna de cada Estado parte (arts. 5 y 6) y conformado
según un criterio de representación ciudadana. El mandato de los parlamentarios
del MERCOSUR será de cuatro años, estando permitida la reelección. Luego de un
proceso arduo de negociaciones, las competencias centrales que han sido
atribuidas a esta nueva institución que nos gustaría destacar son las
siguientes: velar por la preservación del régimen democrático en los Estados
Partes; efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos
decisorios y consultivos del MERCOSUR sobre cuestiones vinculadas al desarrollo
del proceso de integración; invitar a representantes de los órganos del
MERCOSUR para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración;
organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del
proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y de los sectores
productivos; recibir, examinar y canalizar hacia los órganos decisorios,
peticiones de cualquier particular de los Estados Partes; emitir declaraciones,
recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del
proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos
del MERCOSUR; con el fin de acelerar los procedimientos internos
correspondientes a la entrada en vigor de las normas en los Estados Parte,
elaborar dictámenes sobre los proyectos de normas del MERCOSUR que requieran
aprobación legislativa en uno o varios Estados Parte; proponer proyectos de
normas del MERCOSUR para su consideración por el CMC; elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales,
orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados
Partes, los que serán comunicados a los
Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual consideración; y
desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales, con
el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del MERCOSUR, en particular
aquellos relacionados con la actividad legislativa. La aprobación del Protocolo
para la constitución del PM constituye un primer paso importante, una condición
sine qua non, para avanzar hacia la ampliación de la representación política,
la democratización y la legitimación del proceso de integración Regional. Si
bien sus atribuciones son aún limitadas(13), su establecimiento
permitirá, además, un mayor control político de los decisores y un salto
cualitativo en el tipo de relaciones interinstitucionales del Bloque(14).
Sin embargo, no resuelve por sí solo el importante déficit democrático que
caracteriza al MERCOSUR. Finalmente, la calidad del vínculo que este PM
establezca con la sociedad civil será, a su vez, central para avanzar hacia una
cultura política e institucional favorable a un proceso de integración
cualitativamente diferente. Los gobiernos subnacionales y su necesaria participación en el proyecto Al
analizar los avances que se concretaron en Ouro Preto en Diciembre 2004, hemos
considerado positivamente la decisión de crear el Foro Consultivo de
Municipios, Provincias, Estados Federados y Departamentos del MERCOSUR, por
lo cual entendemos necesario fundamentar esta posición dado que no han sido
actores contemplados por el proyecto Regional. Se han señalado el contexto
político y los resultados institucionales que se concretaron tanto en el TA
como en el POP y ellos marcaron una escasa apertura a otros Actores que no fueran los poderes
ejecutivos nacionales. En dicha lógica los otros niveles de gobierno (más allá
de la existencia de estados federales y unitarios) no fueron considerados por
el MERCOSUR. Esto significó que no se tuvo en
cuenta, desde los gobiernos centrales, que los procesos de descentralización
que avanzaban en la Región otorgaban a los gobiernos subnacionales un creciente
grado de competencias y responsabilidades, y que estas temáticas eran parte
permanente de las negociaciones en el MERCOSUR. Por lo tanto, quienes
debían cotidianamente establecer políticas públicas para el desarrollo de sus
territorios y, por otra parte, demostraban un creciente grado de accionar
internacional (tanto que se debate sobre el nacimiento de la
“paradiplomacia”(15) no tenían canales formales de participación (necesidad que
la propia experiencia europea ha demostrado claramente). Esto no limitó el
interés que tanto provincias, estados como municipios han demostrado por la
integración Regional, lo cual derivó en numerosas iniciativas conjuntas, muchas
de las cuales han alcanzado un largo accionar. Destacando que algunas de ellas
ya habían sido consideradas en el marco de la integración bilateral, previa,
Argentina – Brasil (fue en el caso de CRECENEA – CODESUL que en 1988 formaron
parte del Grupo de Trabajo Permanente en el marco del Protocolo N° 23 Regional
Fronterizo). El caso más relevante y que derivó en un
resultado dentro del marco institucional del MERCOSUR lo generó la red de Mercociudades.
Creada en 1995 por 12 de las principales ciudades de la Región (Asunción,
Brasilia, Buenos Aires, Córdoba, Curitiba, Florianópolis, La Plata, Montevideo,
Porto Alegre, Rio de Janeiro, Rosario y Salvador) tuvo como objetivo central
“favorecer la participación de las ciudades en la estructura institucional del
MERCOSUR, persiguiendo la co-decisión en las áreas de su competencia”. Mercociudades siguió creciendo, marcada
por una accionar con clara visión Regional, hasta alcanzar en el año 2000, 67
ciudades, e insistiendo por dicho espacio institucional. Finalmente en
diciembre de ese año, mediante la Decisión 59/00 CMC y la Resolución 90/00 GMC,
se creó la REMI (Reunión Especializada de Municipios e Intendencias del
MERCOSUR). Si bien no implicó un reconocimiento a
Mercociudades, esta se convirtió en el motor de la misma y así la REMI (pese a
imponer, como órgano de la estructura
institucional, la lógica de “secciones nacionales”) desarrolló sus
acciones hasta el año 2004, en el cual los intendentes, en tanto autoridades
electas democráticamente y con crecientes responsabilidades, plantearon que no
era el marco institucional adecuado una Reunión Especializada. Mercociudades
propuso formalmente la conformación de un Foro de Ciudades. En Diciembre 2004 se creó, sin discusión
alguna con los niveles de gobierno implicados, por Decisión 41/04 CMC el
mencionado Foro Consultivo que contempla dos Comités (uno de Municipios y otro
de Provincias, Estados y Departamentos). Durante el año 2005 y pese a las
peticiones formales de Mercociudades (que ya
comprende a 160 ciudades en las que habitan 75 millones de personas y
tiene un importante nivel de actividades – sólo durante ese año se contabilizan
más de cuarenta(16), no pudo constituirse formalmente el Foro (ni ninguno de
sus Comités), por desacuerdos entre los gobiernos nacionales sobre su
composición y competencias. Esto demuestra que sigue dificultándose
el cambio de dinámicas políticas y de funcionamiento en el MERCOSUR, ya que no
puede considerarse razonable un accionar Regional sin involucrar a los
distintos niveles de gobierno de cada país. Esta experiencia también se visualiza en
la Comunidad Andina, en la cual recién
en el año 2003 se concretó un ámbito institucional para los gobiernos locales
a través de la creación del Consejo
Consultivo Andino de Autoridades Municipales (Dec. 585),que, de la misma forma,
derivó de la conformación de un espacio creado desde las propias ciudades, la Red Andina de Ciudades. Este panorama lleva a consecuencias
complejas: escaso conocimiento en las
administraciones subnacionales de los avances del proceso de integración
y, vinculado con ello, el
establecimiento de posiciones defensivas ante posibles efectos negativos o a no
elaborar estrategias activas para involucrarse en los beneficios del MERCOSUR
(salvo aquellas que sólo se
orientaron a determinadas políticas de “comercio exterior”); a su vez repercute
en los actores locales que no encuentran canales de colaboración en los ámbitos
de gobiernos más cercanos, ya que no tienen espacio institucional en el
MERCOSUR. Sin duda, el MERCOSUR está desperdiciando
una nutrida agenda positiva para la integración que los gobiernos, y actores,
subnacionales ya están desarrollando y que no encuentran respuestas adecuadas
en la conducción Regional. Por todo ello, será relevante que estas
realidades puedan sumarse para aportar al MERCOSUR, esperando que el Foro
Consultivo pueda convertirse (junto a los proyectos Regionales existentes) en
el mejor instrumento para alcanzarlo a 15 años de la puesta en marcha del
proceso de integración. La sociedad civil, un actor a involucrar en el MERCOSUR Al evaluar la trascendencia de los nuevos
actores en el proceso de integración, sin duda el análisis debe centrarse en el
rol de la sociedad civil. Para ello hay que considerar tanto su
participación directa en el marco institucional y por lo tanto su capacidad
de influencia en la toma de decisiones, como su importancia para la
consolidación real del MERCOSUR, en tanto sentido de pertenencia por
parte de la sociedad al mismo. En cuanto a la presencia en el esquema
institucional, nuevamente el “modelo inicial” del MERCOSUR mostró su coherencia
al circunscribir la participación de la
sociedad al FCES (Foro Consultivo Económico Social) como órgano
de representación (de sólo 36 sillas, 9 por país) de “los sectores económicos y
sociales”. El mismo se ha conformado a través, fundamentalmente, de los
sectores empresarios y sindicatos de
trabajadores (siendo decisión autónoma de cada sección nacional su
composición) A su vez, el Foro sólo ha tenido una condición de organismo
consultivo con escasa incidencia en las decisiones del Bloque. A esto debe sumarse que las posibilidades
de participación de otros actores
sociales en los distintos organismos del MERCOSUR es muy limitada, tanto
por restricciones normativas (por
ejemplo, sólo pueden estar presentes en las reuniones preparatorias de los
subgrupos de trabajo) como por decisión política, aún en temáticas como la
transparencia e información de las reuniones y documentación(17). Esta dinámica genera una clara discriminación sobre aquellas instituciones que no cuentan con recursos humanos y financieros para seguir las negociaciones, elaborar propuestas o participar de ciertas reuniones; consolida el lobby tradicional como herramienta de incidencia “sectorial” en la obtención de información y en la toma de decisiones (que se complementa con la concentración de funcionamiento) y, especialmente, aleja el interés de numerosos actores del MERCOSUR por considerarse fuera del sistema. Por todas esas razones es
indispensable que en el MERCOSUR comiencen a generarse mecanismos efectivos que
permitan una mayor participación de la sociedad civil, comenzando por
facilitar la obtención de información, estableciendo instrumentos de consulta
con los organismos, trasparentando el funcionamiento del Bloque (“Tanto el TA
como el POP no tienen por principio de la integración el acceso público a
información sobre los actos y decisiones intergubernamentales” (Michelle Ratton
Sánchez, 2005) y generando instrumentos de incidencia directa en la toma de
decisiones (como a través del conocimiento de las agendas de discusión y el
posible aporte de propuestas no vinculantes). En este contexto, hay que destacar que
a escala nacional sí se ha avanzado con iniciativas muy positivas para
involucrar a los actores sociales en la dinámica de las negociaciones del
Bloque Regional: en Argentina, a través del Consejo Consultivo de la
Sociedad Civil (18), en
Brasil a partir del Proyecto Encuentro con el MERCOSUR (19) y en el caso de Uruguay,
con una propuesta que sí ha intentado ser Regional, Somos MERCOSUR, en
la cual Tabaré ha planteado “Queremos que los ciudadanos uruguayos compartan
con su Gobierno la responsabilidad de la Presidencia Pro Témpore (...). Debemos
asumir que todos SOMOS MERCOSUR y que de todos nosotros depende el éxito de
este formidable proyecto político”. Esto demuestra que existen,
individualmente, apuestas a modificar ciertas
dinámicas instaladas en el Bloque, pero que no han logrado concretarse a
escala MERCOSUR; aún cuando fuera rescatado en el
mencionado Consenso de Buenos Aires (en su punto 3 dice: "Convenimos en
impulsar decididamente en el proceso de integración Regional la participación
activa de la sociedad civil, fortaleciendo los órganos existentes, así como las
iniciativas que contribuyan a la complementación, la asociatividad y el diálogo amplio y plural"). La importancia de avanzar en estos
mecanismos de transparencia y participación (como también lo son el Parlamento,
el FCES y el Foro de Municipios y Provincias) es alcanzar una mayor
legitimación social del MERCOSUR; que la sociedad tenga identidad y sentido de pertenencia con el Bloque. Como se señalara en el Primera Parte del
presente, existe una positiva percepción social sobre la importancia del
trabajo asociado en el MERCOSUR y en América Latina y un contexto político más
homogéneo; por lo cual es indispensable que
el MERCOSUR complemente nuevos instrumentos de participación institucional
con herramientas de difusión y capacitación masivas para los actores sociales,
lo cual finalmente permitirá brindarle una base de sustentación real en la
sociedad de todos los Estados Partes. Reflexiones finales El proceso de integración Regional cuenta
con un nuevo marco político, avances
parciales en la agenda y limitaciones externas e internas, por lo cual
es relevante la definición de propuestas e instrumentos que permitan acercar
las declaraciones y proyectos a la
realidad de un nuevo modelo para el MERCOSUR. En este proceso, entendemos, debería
reconsiderarse Regionalmente la propuesta integral definida en SOMOS MERCOSUR,
para establecer mecanismos que permitan llevar a la práctica los discursos que
se han realizado en pos de un nuevo marco para el desarrollo del Cono Sur. Ese camino deberá contar con liderazgos,
que en esta etapa de acercamiento
político no se han consolidado; pero que necesariamente deberán tener
características distintas. Se requieren liderazgos que prioricen la búsqueda de
consensos, que propicien instrumentos
reales para la actual etapa que la integración solicita y que propongan una
discusión profunda de un proyecto estratégico de mediano y largo plazo para la
Región, el cual debe involucrar a todos los actores sociales a partir del
compromiso y sus responsabilidades con el MERCOSUR. A lo largo del presente, hemos observado
que de lo contrario el cambio político no dará las bases para otro modelo de
integración (y esto puede generar una gran decepción a las expectativas
volcadas en las fuerzas políticas gobernantes); que la lógica de diálogo y solidaridad debe
consolidarse permanentemente; que la agenda de la integración
debe ser estratégica y con instrumentos reales, para evitar que el
proyecto político e integral siga
sufriendo desgastes y sea respaldado sólo de acuerdo a las coyunturas, para lo
cual también es relevante la participación de muchos actores que
han estado ausentes en el “MERCOSUR de los noventa”. Para ello son indispensables mejores instituciones,
que permitan consolidar un MERCOSUR más democrático y transparente, con
instancias que defiendan la visión Regional, y que colaboren en
su sustentación a partir de su legitimidad social. Debe tenerse en cuenta que el MERCOSUR ha
sido cuestionado muchas veces (en distinto período en cada uno de los países)
sobre sus beneficios, pero también que no se ha presentado – desde posiciones
políticas cercanas a los actuales gobiernos – propuestas alternativas viables
para la Región. Por lo cual, avanzar en el camino de una
nueva integración implica decisiones políticas comprometidas y trabajar en
escenarios simultáneos, ya que no puede construirse un proyecto Regional sin
una clara convicción sobre los beneficios que conlleva pertenecer al mismo,
para ello debe definirse un proyecto estratégico de crecimiento cualitativo del
MERCOSUR, en el cual los espacios nacionales se complementen con el proceso elaborado – o cuanto menos
discutidos - Regionalmente, de lo
contrario se transforman en propuestas “independientes” que dependen de la
buena voluntad de sus ejecutores sobre
el resultado final (es decir, defenderán o no el MERCOSUR de acuerdo al
contexto y fuerzas integrantes). En síntesis, consolidar esta nueva
etapa requiere transitar por una nueva dinámica en el MERCOSUR. Es preciso
contar entonces con el compromiso de sus liderazgos políticos para trabajar
para un proyecto común, para resolver conjuntamente problemas que son
compartidos. Sólo un escenario Regional pluralista, participativo, solidario y
democrático será coherente con las exigencias de estos tiempos. Notas (1) Pablo Livzyc (2005) “América Latina
¿oportunidad histórica?” “Ciencias Sociales”, N° 58 Mayo de 2005 / UBA,
pág. 26. (2) “Como en el caso del gobierno de Menem, las
urgencias económicas volvieron a determinar las prioridades. Además, la Alianza
debió conducir la relación con Brasil en un momento que coincidió con la fase
de estancamiento del MERCOSUR, iniciada en 1997 e intensificada luego de la
devaluación del Real en Enero de 1999. Ello, sumado a sus propios problemas
internos, imposibilitó la construcción de una genuina cultura de amistad. Las
intenciones de la Argentina hacia Brasil y, más específicamente, hacia el
MERCOSUR, nunca fueron claras para la diplomacia de Brasilia, la que también aportó
su cuota de responsabilidad en la falta de avances en la relación bilateral. De
este modo, la integración de los dos países quedó atrapada entre los vaivenes
argentinos y la inflexibilidad brasileña” (Russell / Tokatlian, 2003: 58/59). (3) (Russell / Tokatlian, 2003: 50) (4) Centro de Opinión Pública de la Universidad
de Belgrano (2005). Sondeo de Opinión “Política Internacional: Imagen de líderes políticos mundiales y
MERCOSUR”. (5) El CMC es el órgano superior del MERCOSUR y
le corresponde “la conducción política del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los
objetivos y plazos establecidos para la constitución definitiva del Mercado
Común”. Está integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía
de los Estados Parte. (6) El GMC es el órgano ejecutivo del MERCOSUR.
Está coordinado por los ministerios de relaciones exteriores, los ministerios de economía o equivalentes y los
bancos centrales. (7) La CCM, según el POP, cumple funciones
vinculadas al establecimiento y modificaciones de los instrumentos comunes de
política comercial. (8) La CPC, órgano representativo de los
parlamentos de los Estados Parte en el ámbito del MERCOSUR, es reconocido como una institución más,
aunque sin capacidad decisoria. Está integrada por igual número (16) de
parlamentarios de cada país, que son designados por los respectivos parlamentos
nacionales de acuerdo con sus procedimientos internos. (9) El FCES es definido por el POP como el
“órgano de representación de los sectores económicos y sociales”. Está
integrado por igual número de representantes de cada Estado Parte y se le
atribuye una función consultiva, que se concreta a través de recomendaciones al
GMC, tomadas por consenso. (10) Al respecto, cfr. Bouzas, Roberto (1998), “El
MERCOSUR diez años después: ¿proceso de aprendizaje o déja vu?”. Desarrollo
Económico, Julio-Septiembre, pp. 179/200. (11) Las reflexiones de diversos sectores
sociales acerca de las características del diseño institucional del MERCOSUR pueden encontrarse ya en sus
orígenes. (12) Hemos desarrollado este tema en Vazquez,
Mariana (2003) European Union and MERCOSUR from an institutional
perspective. Lessons to the
integration in the Americas. Second Annual
Symposium on Regional Integration: ‘The European Union and the North American
Free Trade Area: Comparative Regional Integration and Mutual Relations’,
organizado por el Miami European Union Center – Chair Jeann Monnet, en
cooperación con el Dante North-South Center y el Centro de Estudios Europeos de
la Universidad Nacional Autónoma de México, los días 31 de Marzo y 1 de Abril,
en la Ciudad de Miami. (13) El PM no podrá, por ejemplo, crear normas. (14) Las previsiones del Protocolo contemplan,
por ejemplo, el trabajo conjunto entre el PM y los Parlamentos nacionales. Esta relación es sumamente importante
para garantizar la representación de los diversos niveles presentes en un
proceso de este tipo. En el caso europeo esto ha sido considerado necesario
sólo en el Tratado de Niza, del año 2000, a la luz de las deficiencias
sistémicas de dicha relación observadas en más de 40 años de trabajo del
Parlamento Europeo. (15) Se ha han definido como “la implicación de
los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a través del
establecimiento de contactos permanentes o ad hoc, con entidades públicas o
privadas, con el propósito de promover asuntos socioeconómicos o culturales,
así como cualquier otra dimensión externa des sus competencias
constitucionales” Freres, Cristina, Sanz, Antonio, Rios, Zulia y Viqueira,
María Xosé (2001) A acción exterior de las comunidades autónomas españolas
en América Latina: o caso de Galicia. Baiona, IGADI y AIETI (pág. 20) (16) Entre ellas pueden destacarse, cursos de
capacitación para funcionarios municipales en temas de integración, ronda de
negocios, muestra de ciencia y tecnologías, seminarios, publicaciones, entre
otras, según surge en www.mercociudades.org). (17) “Tener una unión aduanera consolidada es
fundamental. Pero ¿qué representa eso para el ciudadano común?...Es preciso
llevar el MERCOSUR al pueblo y arraigarlo en nuestras sociedades”. Son
conceptos centrales del discurso del presidente de Brasil, Luiz Inacio Lula de
Silva, en la reciente Cumbre del MERCOSUR en Montevideo. Lo son también en el
enfoque privilegiado por el presidente Tabaré Vázquez, que se traduce en su
iniciativa “Somos MERCOSUR” y en el Proyecto de Decisión que su gobierno
presentó para fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y la
transparencia en el MERCOSUR, La idea era establecer como principio general el
carácter público de reuniones y documentos. No fue aprobada y la propuesta fue
calificada como reservada. Toda una paradoja”. Félix Peña (2005), “El MERCOSUR
y los ciudadanos”. “La Nación”, 27 de Diciembre de 2005. (18) La participación social es fomentada en la
Cancillería argentina con el objeto de intensificar y promover el rol de la
sociedad civil en los procesos de integración Regional. El Consejo Consultivo
de la Sociedad Civil (CCSC) contribuye a generar un amplio intercambio de
información y diálogo entre las (actuales) 1070 organizaciones sociales que lo
integran y los distintos funcionarios que conducen la política exterior de nuestro país. La REIPS atiende el vínculo
con el Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR, con las organizaciones
sociales, asociaciones diversas y redes que llevan a cabo sus actividades en la
Región. (más información en www.mrecic.gov.ar). (19) La iniciativa es coordinada por la
Secretaría General de la Presidencia de la República Federativa de Brasil, con
la colaboración de las Secciones Brasileñas del Foro Consultivo
Económico-Social y de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, el
Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Relaciones
Institucionales. Tratase de un ciclo de seminarios realizados primeramente en
las regiones más alejadas física y psicológicamente del proceso de integración.
Sus principales objetivos son: a.- internalización del proceso MERCOSUR junto a
la población local, refuerzo y/ o apertura del canal de participación social, diseminación del conocimiento a través
de la cartilla, de encuentros y seminarios auto-gestionados; b.- Aumento del
nivel de información sobre el Bloque e inserción del tema en la ciudad en
diversas áreas (medios de comunicación, universidades, empresas, organizaciones
sociales); c.- inicio de la creación de una ‘identidad Regional’ del MERCOSUR). Bibliografía
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contexto do MERCOSUL”, organizado por el Instituto de Estudos Políticos e
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Especialista en Integración Latinoamericana (Universidad Nacional de La Plata);
Asesor de organismos públicos y privados nacionales e internacionales en
temáticas sobre integración Regional / MERCOSUR. Desde el año 2000, Coordinador
de la Dirección de Relaciones Internacionales del Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires. Dirección: Moldes 1663, piso 5°, dpto A (1426), Buenos Aires,
Argentina. Telefax (54 11) 4896-4799 E-mail: geneyro@hotmail.com Vázquez, Mariana. Licenciada
en Ciencias Políticas (Universidad de Buenos Aires). Profesora de la UBA y la
Universidad de Tres de Febrero y asesora del Consejo Consultivo de la Sociedad
Civil de la Cancillería Argentina. Ha realizado estudios de posgrado en
integración Regional en la UBA y en el Institut d´Estudes Politiques de
Grenoble, Francia. Dirección: Salguero 1851, depto. 15 (1425),
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina e-mail: mmagdala11@yahoo.com.ar |