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Arianne Vital Octubre 2009 Resumo: O objetivo do presente trabalho é analisar a
aplicabilidade do critério de representação cidadã na composição das bancadas
nacionais do braço legislativo do MERCOSUL - Parlamento, sob a ótica do quesito
demográfico, e as implicações da interpretação desse conceito no processo de
integração Regional. Das Generalidades
pertinentes ao Parlamento do MERCOSUL O Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL), criado em 09 de Dezembro de 2005,(1) com
sede permanente em Montevidéu/Uruguai, é o órgão democrático
de representação cidadã dos povos dos Estados-Partes do bloco, quais sejam, Argentina,
Brasil,
Paraguai
e Uruguai,
valendo esclarecer que a Venezuela se encontra em processo de incorporação,
dependendo sua adesão da aprovação pelos Congressos do Brasil e Paraguai, mas,
ainda sim, foi-lhe garantido o direito à representação e assento naquele
Congresso Regional. Salienta-se também que Peru, Bolívia, Colômbia, Equador e Chile
são Membros-Associados, razão pela qual não têm representantes políticos no
Parlamento, contudo são convidados a assistir às sessões, onde podem expor
temas de seu interesse. O artigo
introdutório do Protocolo Constitutivo do PARLASUL o define, em linhas gerais,
como órgão unicameral, de representação dos povos dos Estados-Membros,
independente e autônomo, sendo integrado por representantes eleitos por
sufrágio universal, direto e secreto. Na prática, isso se traduziu da seguinte forma: cada país
nomeou 18 (dezoito) parlamentares para compor as bancadas nacionais, todos
indicados, a princípio, pelos Governos e/ou Chancelarias, até que se organizassem
eleições diretas específicas para esse fim, o que já aconteceu, no caso do
Paraguai.(2) Assim, é relevante discutir sobre o real sentido da
expressão “representação cidadã”; como esta teoria deve ser aplicada à
realidade do PARLASUL; e como coadunar o conceito ideológico com os interesses
políticos e econômicos de todos os envolvidos e/ou interessados no processo de
integração Regional. Da composição do
Parlamento do MERCOSUL A Câmara Legislativa do MERCOSUL é integrada por 90 parlamentares, sendo 18
(nove senadores e nove deputados) representantes de cada País-Membro pleno, e,
particularmente, no caso da Venezuela, seus 18 legisladores têm direito a voz, mas não a voto, nos termos do
artigo 7 º do Protocolo aqui em
evidência. Em uma primeira etapa, compreendida entre 31 de Dezembro de A partir da segunda etapa de transição, que se iniciará em Janeiro de 2011,
será adotado o critério de representação cidadã, de modo que os parlamentares
serão eleitos por voto direto, seguindo a legislação e o calendário eleitoral de
cada país, entretanto, somente a partir de 2014, as eleições acontecerão simultaneamente
em todos os Estados-Partes, o que se denominou de “Dia do MERCOSUL Cidadão.” Insta frisar que, tendo em vista as inúmeras e acaloradas discussões
téoricas/filosóficas/políticas quando da elaboração do Protocolo, não foi
possível chegar ao consenso naquela oportunidade sobre o sentido preciso da
expressão “representação cidadã”, sob pena da insistência adiar ainda mais a
implantação do Parlamento, o que gerou brecha para confabulações sem qualquer
parâmetro legal, já que o significado não foi expressamente regulado. Considerando as várias interpretações comumente atribuídas pelos atuais
legisladores do PARLASUL à expressão “representação cidadã”, é incontestável
que todas as linhas de pensamento indicam que a representação na Câmara deixará
de ser paritária, haja vista o entendimento de que o número de cadeiras
deverá ser proporcional ao Produto Interno Bruto (PIB) de cada Estado-sócio, ou
de que as bancadas deverão ser proporcionais ao número de habitantes, sendo que
esta última tem muito mais força e adeptos dentro do Bloco Mercosulino. Na
verdade, esse posicionamento é dos países-membros com maior expressão numérica
de habitantes, razão pela qual nos primeiros debates acerca da matéria, o
Brasil apresentou proposta pela qual teria 75 representantes, a Argentina, 33,
Paraguai e Uruguai, 18 cada um, e a Venezuela, que está em fase de adesão, 27,
contra o que se opôs o Paraguai, que defendia a permanência do statu quo, enquanto
a Argentina propôs 44 representantes próprios, 75 para o Brasil, 19 para
Paraguai e Uruguai, e 37 para a Venezuela. Nas últimas
reuniões, realizadas entre Abril e Julho de 2009, o
Brasil, preocupado com o iminente início da segunda etapa de transição e a
proximidade das eleições de 2010 (3), cedeu às pressões do Paraguai e aceitou
diminuir o número de parlamentares para 37 (desde que, a partir de 2014, passe
ao patamar que entende justo, qual seja 75), ficando, de qualquer maneira, com
a maior bancada; exemplo seguido pela Argentina, que também aceitou escalonar o
seu número de representantes para 27 parlamentares, de modo que o Paraguai e
Uruguai terão 18 representantes cada um. Em 17 de Agosto do corrente
ano, enfim, os países-membros do MERCOSUL decidiram levar adiante tal proposta
de divisão das futuras cadeiras do Parlamento, contudo o acordo ainda precisa
do aval de todos os Chefes de Estado para ter confirmada sua validade, o que
deve acontecer em breve. Do critério de representatividade É
indiscutível que o Parlamento do MERCOSUL trouxe novo fôlego ao Bloco,
reafirmando o compromisso democrático por meio da transparência; a preocupação
com os Direitos Humanos, primando pelos respeito às pluralidades culturais e
diversidades daí decorrentes, e, por fim, inserindo, de forma atuante e significativa,
os cidadãos, não só do Bloco, mas de todo o Cone Sul, em sua política de
desenvolvimento econômico e também social, tudo em conformidade com os
preceitos contidos nos artigos 1º e 2 º do Protocolo Constitutivo do Parlamento
do MERCOSUL. A Cláusula Transitória Segunda do Protocolo
Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL determina ao Parlamento a adoção de
proposta, por maioria qualificada, dirigida ao Conselho do Mercado Comum,
relativa “...à integração do Parlamento de acordo com o critério de
representação cidadã aplicável a partir da segunda etapa de transição ...”. É notório que somente os Estados-Membros
com povoação mais substancial, como é o caso do Brasil e Argentina, defendem,
com veemência, que a fórmula igualitária vigente gera sobre-representação dos
Estados com menor expressão numérica de habitantes, ao ponto do Senador Aloísio
Mercadante (2008), Presidente da Representação Brasileira no PARLASUL,
manifestar que “Não teremos condições de
promover a eleição direta de nossos parlamentares sem contar com a segurança
mínima de que contaremos com uma bancada digna do tamanho do Brasil". Sobre essa ótica, vale destacar que a
paridade do número de representantes por País-Membro vigora também em outros órgãos
intergovernamentais do MERCOSUL, tais como o Conselho do Mercado Comum e
Comissão de Comércio, sem qualquer embate filosófico tão apaixonado, restando
cristalino que a polêmica é basicamente de cunho político, comandada pelos
países que se beneficiarão, indiscutivelmente, com a adoção do critério de
proporcionalidade. Ocorre que, dadas as assimetrias de toda
espécie identificadas entre os países integrantes do Bloco Sul-Americano, em
especial o tamanho da população, que varia de 3 milhões, no caso do Uruguai, a
190 milhões (4), no caso do Brasil, é difícil admitir que a proporcionalidade
será plena e justa na bancada do Parlamento do MERCOSUL, se pautada no quesito
demográfico. Não restando alternativa frente aos
protestos dos opositores a essa idéia, os negociadores optaram por barganhar
pela proporcionalidade atenuada, similar ao que vigora no Parlamento européio,
que consiste em adaptações no teor do artigo 15 do Protocolo Constitutivo, o
que resultaria, segundo Arcanjo e Drumond (2008), “em composições políticas
variadas e múltiplas entre os representantes dos países de maior e menor
população, descartando o predomínio de um ou mais Estados sobre os demais,
porém atenuando a sobre-representação nos países de menor população por meio de
maior representatividade em países de maior índice demográfico.” Segundo o Dr. Rosinha (2007), ex-Presidente da Casa
Legislativa do MERCOSUL (5), que formulou Proposta de Projeto de Norma ao
Conselho do Mercado Comum, com base no artigo 4º,
inciso 13, do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, isso se
daria da seguinte maneira “parte-se de um piso e se agregam cadeiras por cada
grupo populacional superior ao piso, em intervalos cada vez maiores para
propiciar a pretendida atenuação na proporcionalidade.” Das considerações finais Da
detida análise do artigo inaugural do Protocolo Constitutivo do PARLASUL,
depreende-se que, quando se concebeu a idéia de “representação cidadã”, muito
provavelmente se cogitou garantir, ainda que indiretamente, por meio da
representatividade, a participação do povo da Região Mercosulina nos debates e
processos decisórios sobre os assuntos referentes à integração, já que pouco,
ou quase nada, é feito nas esferas nacionais, estaduais e municipais,
envolvendo a sociedade civil. Segundo o pensamento do Dr. Rosinha (2007), “O Parlamento do MERCOSUL será, assim, o “espaço da
cidadania” no processo de integração, onde estarão representados os interesses
dos cidadãos da sub-Região”, o que foi corroborado pelo discurso inflamado do Presidente
do Uruguai, Tabaré Vázquez (2005), “Sólo se conformará una identidad Regional,
coexistente con las identidades nacionales que hay que preservar y fortalecer,
por cierto, si nuestros pueblos comienzan a reconocerse como partes diversas de
una única y dinámica unidad. Si empiezan a
asumir que no sólo comparten el pasado y los vincula el presente, sino también
que los convoca un futuro que será más venturoso cuanto sepan compartirlo.” Ainda segundo a opinião do Dr.
Rosinha, o órgão “debaterá os temas em questão por meio da realização de
audiências públicas com as entidades da sociedade civil, permitindo-lhes, em
primeiro lugar, tomar conhecimento das normas em negociação, e assim, expressar
as suas opiniões e inquietudes. Dessa maneira contribuirá, decisivamente, para
a transparência e para a legitimidade social do processo de integração,
fomentando ainda a construção de uma consciência de cidadania no MERCOSUL.” Ainda que consideremos que o Parlamento é “o espaço
político de referência popular para os povos da Região”, dotado de “visão
comunitária”, como muitos proclamam, isso não implica dizer que a representação
deva ser proporcional à população de cada Estado-Parte, bem como que esse
critério é o que mais se aproxima da democracia que se pretende resguardar, até
porque é indiscutível que há assimetrias entre os Países-Membros do MERCOSUL,
cujas arestas são impossíveis de serem podadas, como é caso da questão
demográfica na Região. É incontestável que a representação de um povo está
intimamente relacionada com a nomeação de seus políticos, pelo que talvez seja
melhor reservar cotas para as minorias, a fim de evitar a concentração de poder
nas mãos da elite, e não necessariamente ampliar o número de vagas nas
bancadas, porque isso não garantirá, de forma alguma, que todas as classes
serão representadas. Outro ponto a ser avaliado e que pode estar interferindo
para a solução do impasse, é a tendência, ainda que camuflada, do MERCOSUL em
seguir o modelo do Bloco europeu, na medida em que a proporcionalidade atenuada
nada mais é do que o aperfeiçoamento, ou somente a adaptação da
“proporcionalidade regressiva”, que o Parlamento Europeu adotou para a
distribuição de assentos em sua primeira eleição, em 1973, com base na proposta
do Relatório do
Deputado Socialista Holandês Schelto Patjin.
Para sustentar o seu entendimento de representação
cidadã, o Dr. Rosinha argumentou que na Casa Legislativa do Bloco Europeu “mesmo com a proporcionalidade, a eventual
supremacia numérica de bancada de um Estado Parte não acarreta a indesejável
hegemonia no Parlamento, tendo em vista o sistema de maiorias que se construiu
no Protocolo Constitutivo do Parlamento, em que matérias mais sensíveis dependerão
de maiorias especial e qualificadas em que a ausência de votos de todos os
Parlamentares de um Estado Parte impedirão sua aprovação, significando
verdadeiramente um contrapeso institucional para assimetria populacional.”
Sob essa perspectiva, há que se levar em consideração que, dentre os
países-membros da União Européia, não há disparidade demográfica tão gritante e
latente como a que se evidencia no MERCOSUL, como é o caso do Brasil e do
Uruguai, os casos mais extremos, de modo que os efeitos decorrentes da
implantação da proporcionalidade à população para distribuição das vagas do
PARLASUL serão, com certeza, muito diferentes e até mesmo incalculáveis a curto
e médio prazo. Outrossim, insta frisar que o MERCOSUL não precisa seguir nenhum modelo
pré-concebido, a não ser a título de orientação, em especial o Parlamento, que
é criação recente e pode agir de forma revolucionária e inovadora,
experimentando seguir trilhas desconhecidas, ditando novos paradigmas, e,
assim, atender e conciliar os interesses dos sócios do Bloco, contendo o ego
dos grandes e fortalecendo e sobressaltando os pequenos, primando pelo trabalho
Regional em detrimento da lógica nacional, o que facilitará a plena integração.
É indiscutível que responder às demandas sociais de participação cidadã não
é tarefa fácil e requer habilidoso “jogo de cintura”, contudo é mais importante
conscientizar os povos Mercosulinos que o Parlamento é um espaço
transnacional para debater políticas públicas Regionais, em que cada
parlamentar deve buscar representar a população do Bloco, e não seu país de
origem e interesses nacionais, do que agradar a massa e demandar a favor das
grandes potências Brasil e Argentina. Assim,
pela viabilidade prática e política, entendo que, insofismavelmente, a igualdade de representação dos Estados-Parte na bancada é o que mais se
aproxima da motivação por detrás da Cláusula Primeira do Protocolo Constitutivo
do Parlamento, vez que já é garantida a participação da sociedade civil, por
meio dos instrumentos como as “audiências públicas, seminários sobre os temas
do processo de integração e elaboração de relatórios sobre a situação dos
direitos humanos na Região”. (RIBEIRO, MARTINS, SANTORO, 2007) A diferenciação da disposição das vagas das bancadas implicitamente pressupõe
desigualdade entre os Países-Membros, ainda que seja por meio da
proporcionalidade, distanciando-se do ideal político de democracia, igualdade e
justiça, o que só é conveniente para os mais populosos, que também provocam o
desequilíbrio no poder, por conta da economia mais aquecida e bem estruturada. Seguindo essa linha de raciocínio, o número de mercoparlamentares não
poderá estar associado à demografia, economia (PIB), extensão territorial,
organização político-administrativa interna (Estados, Distritos ou
Departamentos), ou qualquer outro fator que seja característico da história de
cada país e/ou de caráter geográfico, sob pena de se penalizar aqueles que não
foram agraciados com volumosa quantidade de habitantes e, consequentemente,
sobreporem-se uns aos outros, o que já acontece, por conta da disparidade,
inegável, entre Argentina e Brasil e os demais. Por
outro lado, há de se considerar que o Paraguai já elegeu seus congressistas em
2008, seguindo a cota atual de 18 (dezoito) vagas, com conhecimento e anuência
tácita do Bloco Sul-Americano, pelo que entendo não ser correto, tampouco
viável e contraproducente, “mudar as regras do jogo” agora, aumentando o número
de vagas, o que beneficiaria somente os demais países, que farão eleições
posteriormente. Reflita-se
que, em caso do número de vagas do Paraguai aumentar (o que teve que ser
descartado quando da formulação da última proposta), admitir-se-ia a hipótese,
absurda, diga-se de passagem, de forçar o Paraguai a convocar outra eleição com
objetivo exclusivo de corrigir o déficit, o que, logicamente, acarretaria em
suportar o ônus inerente a uma nova eleição. Partindo
do pressuposto que os parlamentares paraguaios já foram eleitos e empossados, a
decisão quadripartite sobre a divisão dos assentos não poderia se distanciar
desse piso, pelo que defendo que, caso realmente seja aprovada a
proporcionalidade atenuada nos termos propostos, a mesma só poderia passar a
vigorar para as eleições vindouras, ou seja, a partir de 2014 – período da
unificação. Até lá,
prevaleceria o sistema paritário, que permite mesclar os novatos com os
veteranos, a quem seria reservado o direito de defender seus mandatos em seus
países de origem, mantendo-se o intervalo anual entre o encerramento dos
mandatos (2008 – Paraguai, 2009 – Argentina e Uruguai, 2010 - Brasil), o que
evita as famosas coalizões, os “conchavos”, ante a
constante renovação do corpo político do órgão em evidência. Como se
não bastasse, deve-se levar em consideração que será a primeira vez que esses países
realizarão eleições diretas objetivando a composição da bancada nacional que os
representará no Parlamento, motivo pelo qual necessitam de tempo hábil para
preparar candidatos com essa finalidade específica, bem como promover
conscientização coletiva, por meio do esclarecimento dos cidadãos, que, em sua
maioria, desconhecem a existência, importância e função da Casa Legislativa do
MERCOSUL. Por fim, analisando o artigo 2º da Proposta do Dr. Rosinha, que assim
dispõe: “o ingresso de qualquer novo Estado Parte no MERCOSUL implicará a
revisão, pelo Conselho do Mercado Comum, por proposta do Parlamento, do número
de cadeiras correspondentes à representação de cada país membro no Parlamento
do MERCOSUL, para vigorar nas eleições subseqüentes”, creio que a manutenção do
sistema paritário obstaria o desgaste do reajuste todas as vezes que um país
fosse admitido como membro do MERCOSUL, o que, provavelmente, resultará em
novos debates dessa natureza, caso passe a proposta da proporcionalidade. Por
outro lado, julgo que o número de 18 (dezoito) vagas por bancada nacional é
pouco expressivo para representar os povos dos Estados-Parte do MERCOSUL,
havendo sob-representação (e não sobre-representação como costumam dizer os
críticos da paridade), de modo que deve ser avaliado o aumento de acordo com a
demanda do Parlamento, para que se chegue a um consenso sobre o mínimo de
parlamentares por país. Mais uma vez, importa salientar que, ainda que seja aplicada a
proporcionalidade atenuada, certamente, os países maiores e mais desenvolvidos,
especialmente, economicamente, e com forte apelo no cenário internacional, como
é o caso do Brasil, poderão comandar e direcionar as decisões proferidas pelo
Parlamento (definir os rumos), sempre se beneficiando da sua vantagem numérica
populacional, e tanto é verdade, que a maior pressão para que esse processo de
definição seja agilizado e aplicado nos moldes aqui contestados advém do Brasil
e da Argentina. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ARCANJO, Francisco Eugênio Machado.
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Disponível em: <http://www.parlamentodelmercosur.org> Acesso em:
10/10/2008 ________________________ Representação Brasileira realiza
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Capturado em: <http://www.senado.gov.br/evmmercosul/homeb> Acesso em:
10/10/2008.
_______________________ Representação Brasileira Quer
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_______________________ Vázquez:
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Acesso em: 17/08/09
Sites:
www.parlamentodelmercosur.org
www.camara.gov.br/mercosul
www.somosmercosur.org
NOTAS
(1) Data da assinatura do Protocolo
Constitutivo.
(2) Em 20 de Abril de 2008.
(3) A lei eleitoral nacional exige
previsão de mudanças com, pelo menos, 01 (um) ano de antecedência.
(4) Cálculo do IBGE – Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística de 2008.
(5) O atual Presidente é o uruguaio Juan
José Dominguez, eleito em 17 de Agosto de 2009.
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