INTEGRACION Y ZONAS
DESREGULADAS(*)
LAS
ZONAS DESREGULADAS BINACIONALES FRONTERIZAS. Alberto J. Sosa Lidia Sejas (1993) (*) Una versión preliminar de este trabajo fue
publicada por los autores en la Revista del Consejo Federal de Inversiones,
Escenarios de la Integración en el año 1993. Se mantienen en general los
términos y conceptos con que fue redactado en la fecha citada. Ciertos
tramos de la extensa y multifacética área fronteriza argentina, colindantes con
subregiones limítrofes de los países de entorno, suelen conformar un escenario
natural favorable a la integración bilateral. Similares o complementarias
características físicas, productivas o socioeconómicas, constituyen situaciones
propicias para armonizar programas de interés compartido que impulsen el
desarrollo de estas subregiones interjurisdiccionales que trascienden el nivel
local. La
complementación económico-comercial, productivo-empresarial, turística
bilateral, la infraestructura de interconexión, el aprovechamiento de recursos naturales de interés recíproco, son
sólo algunos temas aptos para definir programas conjuntos de base territorial
que beneficien equitativamente a las poblaciones e intereses empresariales de
ambos lados de la frontera. La
posibilidad de crear o acentuar la interrelación regional, ya sea por intereses
políticos o económicos, ha dado lugar a realizaciones más empíricas de
integración, a veces bajo la denominación de integración por proyectos, en las
cuales los objetivos generales se traducen en acciones conjuntas sobre áreas
territoriales específicas donde el mutuo interés de crecimiento socioeconómico
ha promovido la cooperación bilateral. Numerosas iniciativas entre pares de
países, aplicadas a determinadas zonas fronterizas, posibilitan el aprovechamiento de experiencias ya
registradas en América Latina. Nuestro país no ha intentado hasta el presente
insertarlas en una concepción propia y
las posibilidades de cooperación e integración bilateral sobre áreas de frontera
carecen de un marco jurídico e institucional que las enmarque. El
estímulo y facilitación, a través de la previsión regulatoria, de los procesos
de cooperación, complementación e integración fronterizas es una de las vías
tendientes a lograr que un proyecto integrativo global (v.g. MERCOSUR) no
acentúe las desigualdades regionales existentes, sino que contribuya a
posibilitar un desarrollo armónico en áreas tradicionalmente marginadas y donde
otrora, en muchos casos, prevalecieron hipótesis de conflicto sobre las de
cooperación. Las acciones, de iniciativa y directo interés provincial o
municipal, vinculantes con localidades de países colindantes, coadyuvan a que
los procesos de integración, en los que está involucrado el gobierno nacional,
se desarrollen, también, en la frontera y no beneficien, exclusivamente, a los
grandes centros urbanos de los Estados comprometidos en un proyecto
integrativo. Un
primer paso, referido a la aludida previsión regulatoria en estos temas, fue
dado por el CFI, hace dos años, a través del Programa de Areas Francas,
desarrollado en el ámbito de la Dirección de Proyectos, que culminó con el
anteproyecto de ley de Promoción de Inversiones, cuyo Título III perfiló una
figura específica, relacionada con la temática que aquí nos atañe: las “Zonas
Desreguladas Binacionales Fronterizas” (ZDBF). (1) La
concepción de ZDBF tiene una identidad propia que entendemos debe ser rescatada
y perfeccionada. Por ello es que, más abajo, se reproduce el proyecto de
normativa oportunamente elaborado, relacionado con este tema. Esta
normativa general requiere profundizar su estudio y resolver aspectos
operativos relacionados con los criterios de delimitación de las áreas sujetas
al régimen especial, accionar de la autoridad de aplicación , tipo y formas de
control, participación de actores sociales, etc. Esta
hipotética fórmula de cooperación e integración bilateral encuentra
posibilidades de aplicación práctica puntual, en algunos casos concretos
planteados por gobiernos provinciales, tales como el desarrollo de la subregión
fronteriza de la cuenca del Puelo, en Chubut-Río Negro y la X Región chilena, y
el proyecto de tipo productivo arrocero que, en la zona de Itaquí-Alvear-La
Cruz, impulsan empresarios de Corrientes y del estado brasileño de Rio Grande
do Sul. La
cuenca del Puelo está ubicada en el límite de dos Provincias argentinas (Chubut
y Río Negro) y en la provincia de Palena, en la X Región de Chile. Autoridades
y entidades privadas están abocadas a la tarea de recopilación, ordenamiento y
análisis de la información y documentación pertinente, con el objeto de
ponderar la factibilidad del denominado: “Proyecto de Uso Múltiple de los
Recursos Naturales de la Cuenca del Puelo”. Una de las propuestas, en
discusión, es la relacionada con la delimitación de un área o núcleo principal,
en el que sería de aplicación la figura de la ZDBF, a través de un Convenio
internacional negociado y suscripto por los ministerios de relaciones
exteriores de las Repúblicas de Argentina y de Chile. Dicho acuerdo binacional
crearía una Autoridad o Corporación para el Desarrollo Binacional, que
involucre a agentes públicos y privados de las localidades colindantes,
encargada de cumplimentar el proceso integrativo en los aspectos turístico,
energético, silvoagrícola, etc. Por
su parte, el proyecto que vincula a localidades colindantes de la provincia de
Corrientes (Alvear-La Cruz) y del estado de Rio Grande do Sul (Itaquí) y que
contó con la asistencia técnica del CFI, constituye un emprendimiento
productivo arrocero binacional que involucró la construcción de la represa del
Guaviraví. Los agentes privados brasileños aportaron capitales, tecnología,
gerenciamiento y el mercado consumidor y sus socios argentinos tierras y
financiamiento. A los fines de ejecutar el citado proyecto, se constituyó una sociedad
anónima, conforme a la normativa argentina, con participación accionaria de
personas físicas y jurídicas argentinas y brasileñas. Asimismo,
dentro del amplio espectro temático e instrumental que puede derivar de la
figura ZDBF, se ubicaría el posible estudio del área turística fronteriza que
interrelaciona los centros urbanos de Puerto Iguazú (Argentina), Ciudad del
Este (Paraguay) y Foz (Brasil), tendiendo a atenuar las asimetrías de
crecimiento económico que afectan actualmente a la localidad misionera. Los
avances, en diversos campos de
colaboración bilateral, tanto dentro del proyecto MERCOSUR como con Chile y
Bolivia, indican una propicia voluntad política para impulsar nuevas formas de
integración, una de las cuales puede ser la comentada en éste artículo. Nota: (1) Posteriormente,
un Senador de la Nación hizo suyo el anteproyecto del CFI y presentó el
correspondiente proyecto de ley ante el Congreso. Propuesta de marco jurídico regulador: ZONAS
DESREGULADAS BINACIONALES
FRONTERIZAS (ZDBF) Capítulo I – Objetivos y Definiciones ART....:
Se considera ZDBF al ámbito territorial que abarque un área nacional ubicada en
zonas fronterizas y otra contigua o discontigua correspondiente al país
fronterizo que linde con aquélla, dentro de la cual se establezcan medidas
desregulatorias en condiciones de reciprocidad y en función de programas
inscriptos dentro de Convenios binacionales. Las ZDBF serán definidas por el PEN – de oficio o a
propuesta del ministerio de relaciones exteriores, comercio internacional y
culto – de acuerdo con los gobiernos de provincia que corresponda y autorizadas
por ley del Congreso de la Nación, en lo que corresponda al territorio
regional. ART....:
La determinación de una ZDBF está destinada a facilitar la ejecución de
programas de cooperación, complementación, integración y desarrollo
económico-social, relacionados con actividades de integración nacional con los
países limítrofes. Capítulo II- Programas y Proyectos ART...:Tendrán
prioridad aquellos programas o proyectos que den lugar a: a) la
inmediata creación de empleo; b) la
apertura de nuevas áreas productivas; c) el
mejor aprovechamiento de recursos, con la menor producción de efectos
ambientales perjudiciales. ART...:
Dentro de los programas se realizarán actividades relativas a intercambios
comerciales, uniones transitorias de empresas, asociaciones de coinversión,
proyectos productivos y toda otra acción que contribuya a la integración de los
agentes económicos y sociales de las áreas correspondientes. ART...:
Los programas y proyectos podrán ser de ejecución privada, mixta o pública. ART...:
Dentro de una ZDBF se podrán realizar programas de distinto tipo, en la medida
que no sean incompatibles. ART...:
Los programas o proyectos de integración a desarrollar en una ZDBF podrán ser
de origen privado, público o mixto ... ART...:
Cuando los programas o proyectos de integración cuenten con dictamen favorable
de las partes y actores implicados, el gobierno nacional iniciará las gestiones
para la consideración de la propuesta con el gobierno del estado limítrofe
respectivo, con el objeto de acordar los términos para el tratamiento de la
zona y/o para la conformación de una Autoridad de Aplicación binacional, dentro
del marco del Convenio binacional vigente. ART...:
Los acuerdos de integración que se celebren entre los respectivos gobiernos
serán remitidos para su aprobación al Congreso de la Nación. Capítulo III- Requisitos para la Aprobación del
Proyecto ART...:
Dentro de los objetivos expresados en el art..., los proyectos podrán
encuadrarse dentro de los siguientes tipos, sin que esta enunciación tenga
carácter limitativo: a) actividades
comerciales de interés binacional; b) actividades
productivas; c) actividades
industriales; d) desarrollo
de tecnologías complementarias; e) ejecución
de obras de infraestructura económica o de servicios; f)
infraestructura de apoyo a actividades productivas; g) investigación
y tecnología; h) comercialización
hacia terceros países; i)
desarrollo industrial, agropecuario y pesquero; j)
investigación y protección ambiental; k) actividades
turísticas; l)
ordenamiento urbano y territorial. ART...:
Los proyectos que se presenten a consideración, deberán desarrollar, en su contenido, como mínimo, los siguientes aspectos: a) explicitación
de las acciones de integración previstas; b) definición
de las acciones de ejecución inmediata, mediata y temporaria; c) identificación
de las trabas legales, institucionales, administrativas, o de otro tipo, que
podrían obstaculizar la realización del proyecto y las propuestas para su
eliminación; d) formas
de participación local de instituciones y organizaciones públicas y/o privadas; e) delimitación
del territorio operativo del proyecto, identificando las dos áreas fronterizas
nacionales. Capítulo IV- Beneficios y Desregulaciones ART...:
En los programas y proyectos relativos a una ZDBF, sólo serán aplicables los
beneficios y exenciones establecidos en el marco del Convenio binacional
respectivo y aquellos que sean acordados específicamente por la Autoridad de
Aplicación, al aprobarse el programa o proyecto, en particular medidas
tendientes a la compatibilización jurídica y operativa de las regulaciones
administrativas vigentes en los respectivos estados. Capítulo V- Autoridad de Aplicación ART...:
La constitución de una Autoridad de aplicación en cada zona, será binacional y
en la misma deberá preverse la participación de los actores económicos,
sociales y gubernamentales(nacionales y subestatales) que corresponda. Tendrá su sede dentro del ámbito territorial
atañente y durará en sus funciones por el tiempo de ejecución de los programas
o proyectos que se cumplimenten. Capítulo VI- Fiscalización y Control. ART...:
La fiscalización y control del desarrollo de los proyectos estará a cargo de la
Autoridad de Aplicación...” |