MERCOSUR Y MEDIO AMBIENTE

 

 

 

 

Alberto J. Sosa

 

Noviembre de 2004

 

 

 

1) Introducción y Antecedentes

 

Este trabajo tiene por objeto, brindar una síntesis y un breve comentario del Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR. Asimismo, realiza una reseña de sus antecedentes, de la principal normativa vigente en los Estados Parte, así como del estado del arte en materia de Gestión Ambiental (GA) y Producción Más Limpia (PML), en cada uno de los países del Bloque. Cabe señalar que, paralelamente, existe una densa red de Tratados y Convenios internacionales y Regionales de carácter económico, comercial y financiero que, en muchos casos, subordinan los instrumentos básicos de los derechos humanos, incluido el derecho a un medio ambiente sano[1].

 

El Grupo Mercado Común (GMC)[2] creó en Abril 1992, una Reunión Especializada de Medio Ambiente(REMA) para analizar la normativa vigente en los Estados Miembros y proponer acciones a ser emprendidas en varias áreas con el objetivo de proteger el medio ambiente.  En Agosto de 1994, el GMC aprobó una propuesta de la REMA, a través de una Resolución, que contenía las Directrices Básicas de Política Ambiental.

 

El Subgrupo de Trabajo (SGT) No.6, de Medio Ambiente es un órgano dependiente del GMC, que integra la estructura institucional establecida por el Protocolo de Ouro Preto para el MERCOSUR[3]. Los principales temas que ocupan su atención son : las consideraciones sobre los impactos ambientales de la Hidrovía Paraguay-Paraná; las acciones conjuntas en áreas de ecosistemas compartidos; la coordinación de posiciones en los Acuerdos Internacionales de Medio Ambiente; la producción sustentable y los costos ambientales de los procesos productivos; la probable ocurrencia de emergencias ambientales y la necesidad de actuar en forma rápida y coordinada, para prevenir desastres y combatir consecuencias; el combate a los ilícitos ambientales en áreas de frontera, etc.

 

En 1999, el SGT 6 acordó procurar el apoyo de la cooperación y financiamiento internacional, mediante proyectos que atendieran las necesidades de los Estados Parte y contribuyeran a disminuir las asimetrías en materia medio ambiental. Además, el citado SGT elaboró una estrategia que asegurara la participación de los sectores privados relacionados con el trabajo y la producción, así como de los sectores públicos con ingerencia en la materia. La XI Reunión ordinaria del SGT 6 (Asunción, Marzo 1999), posibilitó que se expusiera ante las delegaciones el proyecto de cooperación de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) con el MERCOSUR. Dicho proyecto fue denominado (Montevideo, Noviembre 1999):”Competitividad y Medio Ambiente: Fomento de la Gestión Ambiental (GA) y de la Producción Más Limpia (PML) para las Pymes”[4].

 

El proyecto CyMA se adapta a los principios, recomendaciones, planes de acción, objetivos, declaraciones y demás consideraciones que se han desarrollado en foros y reuniones internacionales, en materia de GA y PML. Por ejemplo: 4ª. Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Doha, Qatar, Noviembre 2001; Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable, Johannesburgo, Septiembre/Octubre 2002.

 

Los Foros de Competitividad del MERCOSUR, fueron establecidos por Decisión del Consejo del Mercado Común (CMC)[5] No. 23/02 con el objeto de relacionar las cadenas productivas del Bloque para mejorar su competitividad global. Si tenemos en cuenta que el comercio internacional de bienes y de servicios está condicionado por consideraciones ambientales,

estos Foros configuran un ámbito apropiado para incorporar la perspectiva ambiental a las diversas cadenas de valor, a través de la inclusión de los criterios de GA y PML. Por ello, el proyecto CyMA tiene previsto para su Fase de Implementación (2004/07), realizar actividades y producir insumos técnicos para incorporar dichos criterios en las cadenas de valor que se seleccionen en el Bloque.

 

La Reunión de Ministros (o su equivalente) de Medio Ambiente fue creada por el Decisión CMC No. 19/03, circunstancia que contribuyó a afianzar la incorporación de criterios que tendiesen a asegurar la sustentabilidad de los procesos productivos a nivel del MERCOSUR.

 

 

2) Características del Acuerdo Marco

 

Fue aprobado por el Decisión 02/01 del CMC[6] y consta de un Preámbulo, Cuatro (4) Capítulos y un Anexo.

 

El Acuerdo Marco es una figura jurídica que se diferencia de los clásicos Acuerdos o Tratados del derecho internacional, es decir los Acuerdos o Tratados-Contrato, que detallan los compromisos contraídos por los Estados mediante disposiciones precisas y cláusulas preceptivas y también de los Acuerdos o Tratados-Ley que establecen reglas generales y objetivas de carácter coercitivo.  Los países miembros de los sistemas de integración, han producido otro tipo de instrumento para poner en marcha el MERCOSUR y marcar objetivos comunes que tienen que ser alcanzados en forma evolutiva y mediante programas conjuntos.  Por ello, los Acuerdos Marco tienen escasas normas obligatorias y sus textos contienen enunciados programáticos, principios genéricos y orientaciones políticas[7].

 

El Acuerdo tiene por objeto el desarrollo sustentable y la protección del medio ambiente, mediante la aplicación de las dimensiones económicas, sociales y ambientales, contribuyendo a una mejor calidad del ambiente y de la vida de la población. (Cfr. Capítulo II).

 

El Preámbulo destaca “la necesidad de cooperar para la protección del medio ambiente y la utilización sustentable de los recursos naturales, con vistas a alcanzar una mejor calidad de vida y un desarrollo económico, social y ambiental sustentable”; reconoce “los beneficios de la participación de la sociedad civil en la protección del medio ambiente y en la utilización sustentable de los recursos naturales” y “la importancia de la cooperación entre los Estados Parte con el objetivo de apoyar y promover la implementación de sus compromisos internacionales en materia ambiental, observando la legislación y las políticas nacionales vigentes”; reafirma “los preceptos de desarrollo sustentable previstos en la Agenda 21, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo 1992”; considera que “las políticas comerciales y ambientales deben complementarse, para asegurar el desarrollo sustentable en el ámbito del MERCOSUR”.

 

El Capítulo I, denominado Principios, consta de tres (3) Artículos. El 1º reafirma el compromiso de los Estados Parte con los Principios enunciados en la Declaración de Río de Janeiro 1992. El 2º consigna que los Estados Parte analizarán la posibilidad de instrumentar la aplicación de los principios de la citada Declaración, que no hayan sido objeto de Tratados Internacionales. El 3º, expresa que los Estados Parte, para alcanzar el objeto de este Acuerdo e implementar sus disposiciones se deberán orientar por la promoción de la protección del medio ambiente y del aprovechamiento más eficaz de los recursos disponibles, mediante la coordinación de políticas sectoriales, sobre la base de los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio; incorporación del componente ambiental en las políticas sectoriales y en la toma de decisiones que se adopten en el ámbito del MERCOSUR; promoción del desarrollo sustentable, evitando la adopción de medidas que restrinjan o distorsionen, de manera arbitraria o injustificada, la libre circulación de bienes y servicios; tratamiento prioritario e integral de las causas y las fuentes de los problemas ambientales; promoción de una efectiva promoción de la sociedad civil en el tratamiento de las cuestiones ambientales; fomento a la internalización de los costos ambientales, mediante el uso de instrumentos económicos y regulatorios de gestión.

 

El Capítulo III, consta de tres (3) Artículos relativos a la cooperación en materia ambiental, por ejemplo: incrementar el intercambio de información sobre normativas, procedimientos políticos y prácticas ambientales; incentivar políticas e instrumentos nacionales en la materia, buscando optimizar la gestión del medio ambiente; buscar la armonización de las legislaciones sobre el tema; promover la adopción de políticas, procesos productivos y servicios no degradantes del medio ambiente; incentivar la investigación científica y el desarrollo de tecnologías limpias; estimular la armonización de las directrices legales e institucionales, con el objeto de prevenir, controlar y mitigar los impactos ambientales, con especial referencia a las áreas fronterizas; brindar información sobre desastres y emergencias ambientales que puedan afectar a los demás Estados Parte y cuando fuere posible, apoyo técnico y operativo; promover la educación ambiental formal y no formal; desarrollar acuerdos sectoriales, en temas específicos.

 

El Capítulo IV, Disposiciones Generales, consta de cuatro (4) Artículos. Las controversias que surgieran entre los Estados Partes, respecto de la aplicación, interpretación o incumplimiento de las disposiciones de este Acuerdo, serán resueltas por medio del Sistema de Solución de Controversias vigente en el MERCOSUR. El Acuerdo tendrá duración indefinida y entrará en vigor, luego del depósito del cuarto instrumento de ratificación.

 

El Anexo menciona las cuatro (4) áreas temáticas que comprende el Acuerdo: la gestión sustentable de los recursos naturales; la calidad de vida y el planeamiento ambiental;  los instrumentos de la política ambiental; y las actividades productivas ambientalmente sustentables.

 

 

3) Marco Normativo en los países del MERCOSUR

 

3.1) Argentina

 

La gestión del Medio Ambiente -a nivel nacional- está a cargo de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), dependiente del Ministerio de Salud, comprometido con la GA y la PML. Estos dos temas también son considerados en otras áreas de gobierno dentro de programas o proyectos que, en su mayoría, cuentan con financiamiento internacional.

 

Argentina aprobó una serie de leyes nacionales que ratificaron Convenciones Ambientales internacionales. Entre las más importantes, podemos mencionar las siguientes:

• Ley 23.274/89, Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono;
• Ley 23.778/90, Protocolo de Montreal sobre las Substancias que destruyen la Capa de Ozono;
• Ley 23.922/91, Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación;
• Ley 24.295/93, Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático;
• Ley 25.438/01, Protocolo de Kyoto de la Convención sobre Cambio Climático.

 

La Constitución nacional establece directrices en su artículo 41, así como en las siguientes leyes aprobadas por el Congreso Nacional:

• Ley  General de Medio Ambiente, No. 25.675/02;
• Ley sobre Gestión Integral de Residuos industriales y Actividades de Servicios No. 25.612/02;
• Ley de Gestión Ambiental de Aguas No. 25.688/02.

 

También existe un marco regulatorio que abarca, entre otras,  leyes de protección del aire, del suelo, las aguas, flora, fauna, recursos forestales, pesca y recursos hídricos.

 

Diversas normas estipulan la necesidad de autorización para la instalación de nuevas fábricas y la supervisión y control de las emisiones ambientales, así como la aplicación de multas y/o la reclusión para los infractores.

 

3.2) Brasil

 

La Gestión Medio Ambiental tiene a nivel federal, rango Ministerial. A continuación reseñamos las principales Convenciones internacionales aprobadas:

·         Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y el Protocolo de Montreal (Decreto Legislativo No. 91/89);

·         Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos (Decreto Legislativo No. 34/92);

·         Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Decreto Legislativo No. 01/94);

·         Protocolo de Kyoto (Decreto Legislativo No. 144/02); etc.

 

La Ley No. 6938/81 estableció una Política Nacional de Medio Ambiente creando el Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA) y el Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAMA). A su vez, la Ley No. 9605/98 de Crímenes Ambientales, reglamentó el parágrafo 30 del artículo 225 de la Constitución Federal de 1988 que prescribió que las conductas o actividades consideradas lesivas al medio ambiente, sujetarán a los infractores, personas físicas o jurídicas, a sanciones penales y administrativas, independientemente de la obligación de reparar el daño.

 

3.3) Paraguay

 

La Secretaría de Medio Ambiente (SEAM) fue creada  por la Ley 1561 del año 2000, dentro del ámbito del Ministerio de Industria y Comercio (MIC). La citada normativa instituyó también el Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM) y el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). En este último existen comités encargados de diseñar una política ambiental, uno de ellos es del PML.

 

 La SEAM es la autoridad de aplicación de todas las disposiciones legales que aborden la cuestión ambiental. La ley 1561 establece sanciones administrativas y la atribución para solicitar a la autoridad competente, las medidas preventivas que tiendan a evitar la consumación de actos que atenten contra los bienes y valores que tutela.

 

3.4) Uruguay

 

La Ley No. 16.170 transfirió al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) la autoridad sobre las materias regidas hasta entonces por el Código de Aguas. En jurisdicción de dicho Ministerio existe la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) a cargo del tema. 

 

En 1994 se aprobó la ley No. 16.466 sobre Evaluación del Impacto Ambiental, en concordancia con las recomendaciones de Río 92.

 

La Constitución Nacional reformada en 1997, declara en su artículo 47 de interés general la protección ambiental y en el 2000, se aprueba la Ley No.17.283 de Protección General del Ambiente.

 

 

4) Estado del arte de la PML y la GA en los Países Miembros del MERCOSUR

 

4.1) Argentina

 

La SAyDS es la autoridad nacional ambiental y dispone de dos programas específicos: el Programa Nacional para la Promoción de la Producción Sustentable (PNPPS) y el Programa Sistemas de Gestión Ambiental (PSGA). El primero es ejecutado por la Dirección de Ordenamiento Territorial (DOA), se inició en 1999 y tiene por objeto promover la adopción de tecnologías, servicios y procesos ambientales y hábitos de consumo sustentables. El PNPPS admite la participación conjunta de actores públicos (Gobierno Nacional y Provincial) y privados. El segundo, es gestionado por la Dirección de Calidad Ambiental (DCA) y promueve la aplicación de normas ISO 14000, en especial entre las Pymes.

 

La Argentina dispone de una normativa nacional con estándares mínimos y con legislación nacional sectorial. También cuenta con normativa ambiental provincial y municipal, dado que su régimen federal facilita la acción de actores subestatales en actividades de promoción y de control. La existencia del Consejo Federal del medio Ambiente (COFEMA), creado por la Ley No. 25.675, facilita la construcción de consensos al respecto entre la Nación y las Provincias.

 

No existen instrumentos o incentivos económicos para apoyar las inversiones en PML y tecnologías ambientales, aunque sí existe la posibilidad de recuperar los gastos efectuados en capacitación y tutoría, por medio del Régimen de Crédito Fiscal para Capacitación. Por otra parte, existen programas sectoriales en áreas relacionadas con la energía y la calidad ambiental. 

 

4.2) Brasil

 

Existe a nivel nacional una red, conformada por instituciones expertas en métodos de PML y de GA, aplicados a los procesos productivos. Las herramientas y servicios ofrecidos por la red son volcados a las empresas del sector industrial, comercio, servicios y agricultura, con el objeto de movilizar, sensibilizar e implantar la gestión de los Núcleos de PML, licencia ambiental, capacitación, implantación de los sistemas de gestión ambiental, certificación ISO 14001, etc.

 

En 1995, se crearon el Centro de Tecnologías Limpias (CNTL) y el Ministerio de Medio Ambiente (MMA). En 1997 se celebró un convenio entre el MMA y el Servicio Brasileño de Apoyo a la Micro y a las Pequeñas Empresas (SEBRAE), del Distrito Federal, para desarrollar una metodología de GA, a partir de la implementación de los Planes de Mejora del Desempeño Ambiental (PMDA), sobre la base ISO 14.001.

 

SEBRAE, por su lado, desarrolló una metodología simplificada para intentar reducir los desperdicios en las micro y pequeñas empresas, minimizando las pérdidas en el proceso productivo.

 

El MMA (1999) celebró sendos convenios con la Federación de Industrias del Estado de Minas Gerais (FIEMG) y con la Federación de Industrias del Estado de Río Grande do Sul (FIERGS), para la ejecución de un plan de sustentabilidad ambiental en la cadena productiva del cuero. A este respecto se llevó a cabo una evaluación económica y también ambiental de la citada cadena. En el 2003 existían catorce (14) Núcleos estaduales de PML. Las entidades empresariales, bancos de desarrollo y universidades, en cada caso, “apadrinan” los Centros de Tecnologías Limpias estaduales, solventándolos logística y económicamente, hasta que produzcan ganancias.

 

La participación del MMA en el Sistema de Metrología, Normalización y calidad Industrial (SINMETRO), expresa su preocupación con el manejo de la certificación ambiental en el país. En el 2000, la MMA asumió la coordinación de la Comisión Técnica de Certificación Ambiental y promovió la discusión de la credibilidad de la certificación en el país, la definición de normas del Sistema Brasileño de certificación forestal y la certificación de equipamientos y sistemas de puestos de combustibles.

 

4.3) Paraguay

 

El Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAM), con la coordinación de la Secretaría del Ambiente elaboró una propuesta de Política Ambiental Nacional y participa en diversas comisiones interinstitucionales, una de las cuales es la de PML. Por su lado, el MIC ha elaborado una Propuesta del Componente Ambiental de la Política Industrial, con el objeto de promover un desarrollo económico sustentable. Instituciones como la Unión Industrial Paraguaya, la Universidad Católica, ONGs y donantes como el BID y la GTZ trabajaron en los diferentes elementos de esta política relaciones a actores públicos, privados y académicos. Una de las prioridades es aplicar las herramientas de la GA y la PML a la cadena madera-mueble.

 

4.4) Uruguay

 

La DINAMA reunió a un conjunto de entidades públicas y privadas en una Mesa de Actores Clave para participar en el proyecto CyMA. Dicha Mesa está integrada por la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU), el Instituto Uruguayo de Normas Técnicas (UNIT), el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), la Dirección Nacional de Industrias (DNI) y la Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas (DINAPYME), coordinadas por DINAMA.

 

Se identificaron como sectores prioritarios para comenzar a aplicar las herramientas de GA y PML  el artesanal lácteo, la hotelería, la producción granjera, el transporte carretero de pasajeros y terminales y la cadena de reciclado de plásticos.

 

 

5) Comentario final

 

El Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente está vigente en los cuatro Estados Miembros del MERCOSUR, no es coercitivo, sino enunciativo ya que se marcan principios, propósitos y la promoción de instrumentos para el desarrollo de acciones futuras. Aunque si establece que las disputas que se susciten entre las Partes respecto de la aplicación, interpretación o incumplimiento de sus disposiciones, se resolverán a través del Sistema de Solución de Controversias vigente en el MERCOSUR.

 

Las inquietudes de las sociedades y de las autoridades del MERCOSUR son relativamente homogéneas y están relacionadas con la protección del Acuífero Guaraní, de su biodiversidad y con la promoción del desarrollo sustentable.

 

La autoridad de aplicación no tiene el mismo rango en los Estados Parte: Secretaría en Argentina y Paraguay; Ministerio en Brasil y Dirección Nacional en Uruguay.

 

Los cuatro países han aprobado una similar normativa internacional, sin embargo la doméstica tiene un grado diferente de desarrollo en los mismos. Además, las herramientas relacionadas con la GA y la PML están más desarrolladas en Brasil, que tiene un grado de avance superior en los  Centros de PL, ya que diversas entidades públicas y privadas apadrinan y promueven proyectos de CyMA a nivel estadual[8].

 

Las herramientas de GA y PML se han concentrado hasta ahora en el sector industrial y menos en los servicios y la producción primaria. Actualmente se intenta incorporar la variable ambiental como un elemento que atraviesa a toda una cadena de valor, comprendiendo la actividad primaria, la industria de transformación y los servicios conexos. Hasta la fecha no se han seleccionado a nivel de Bloque todas las cadenas de valor prioritarias, aunque existe consenso sobre la de madera-mueble. La idea es que la selección de cadenas de valor, dispuestas en la geografía del MERCOSUR, posibilitarán la configuración de una división no ricardiana del trabajo. De esta manera las cadenas reducirán la conflictividad intra-Bloque, ya que los países, en vez de competir entre sí, aúnan esfuerzos y recursos reforzando la cooperación inter-empresarial del sector, para lograr valor agregado, empleo, conocimiento y competitividad. Además, se tiende a la cooperación interestatal en el diseño, implementación y monitoreo de las políticas aplicadas. Así se forman redes de conocimiento y eficiencia colectiva, pasando de la competitividad precio a una competitividad sistémica, basada en la calidad de productos y procesos, en la sustentabilidad ambiental y también humana[9].

 

Reiteramos que la normativa del MERCOSUR puede mediatizarse a través de los Tratados o Acuerdos internacionales devenidos Constituciones Globales con una jerarquía igual o incluso pretendidamente superior a las Constituciones nacionales de los países miembros. Los citados Acuerdos consagran “derechos del inversor” que deben compatibilizarse con la normativa doméstica que garantiza la producción sustentable. La inversión orientada a explotar recursos naturales puede producir impactos positivos en los países donde opera, a través del pago de tributos y del gasto que realiza cuando abona salarios y si contrata insumos y servicios[10]. No obstante, también puede originar impactos negativos, si produce contrariando reglamentos que garanticen la sustentabilidad productiva y las condiciones de vida de las poblaciones circundantes.