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EL ROL POLÍTICO INTERNACIONAL DEL
MERCOSUR Samuel Pinheiro Guimarães Septiembre 2004 El escenario mundial 1. El MERCOSUR ha sido presentado en artículos
académicos y en discursos diplomáticos como un instrumento político de Brasil y
de Argentina (y de Uruguay y Paraguay) para defender sus intereses y promover
sus objetivos en un nuevo (hostil, peligroso o benigno, como se prefiera) orden
mundial. En estos artículos y discursos, no se presenta ninguna explicación
detallada de cómo sucede o puede suceder esto en un escenario internacional
complejo. La importancia del rol político del MERCOSUR, especialmente si
éste incluyera otros países de la Región, parece ser considerado como una
consecuencia natural del tamaño de su producto, territorio y población y de
otros factores que, de acuerdo con los entusiastas del MERCOSUR, aún cuando son
inferiores, como es el caso del PBI, podrían ser comparados con los datos
correspondientes a la Unión Europea (UE) y al NAFTA. 2. El análisis de las condiciones, estrategia y táctica
de la acción política del MERCOSUR debe ser precedido de una visión del sistema
mundial en el cual esta acción política del MERCOSUR debe verificarse.
Esta visión del mundo y de la sociedad brasileña no es, por cierto, la única
imaginable y, por lo tanto, está abierta a discusión y contradicción y puede
ser sustituida por otras visiones plausibles. Aún debe presentarse alguna
visión comprensiva y abarcadora del mundo, antes de que se discuta el papel
político del MERCOSUR. A pesar de las visiones panglosianas sobre
solidaridad bolivariana, relaciones fraternales de amistad, ausencia de
conflictos, naturaleza democrática de los pueblos, el ambiente doméstico y
externo en el cual el MERCOSUR debe construir su base de acción política con
relación al resto de América del Sur y más allá de ella, no es ni estable ni
próspero. El ambiente inmediato Regional en el cual el MERCOSUR debe
ejercer su papel político está caracterizado por una creciente inestabilidad
económica y política y tensiones militares, a pesar del “pensamiento positivo”
(wishful thinking) y de los sinceros deseos de los promotores de las políticas
económicas neoliberales y de las “estrategias” de alineamiento político con las
Grandes Potencias como panacea de todos los males del subdesarrollo y de la
periferia. 3. Además de la descripción de las características y de
la dinámica del sistema internacional, de la situación de América del Sur y de
las relaciones entre Brasil y Argentina, sería interesante examinar las
principales características de la política exterior de algunos de los
principales actores y sus consecuencias para sus relaciones con el MERCOSUR, lo
que aclara dificultades y define desafíos y metas. La política exterior de
EUA 4. La política exterior de EUA es, por naturaleza y
necesidad, global y su política para América del Sur es apenas una parte de su
abordaje estratégico general. Los fuertes lazos comerciales, financieros,
militares y políticos entre cada país del MERCOSUR y EUA, hacen necesaria una
presentación general de la política exterior, de las estrategias y de las
tácticas de EUA antes de pensar el papel político del MERCOSUR. 5. El factor más importante a considerar cuando se
intenta discernir los objetivos de la política externa de EUA y comprender sus
tácticas, es que se considera como la más perfecta, avanzada y exitosa sociedad
y Estado en la historia moderna de la humanidad. Esta es una genuina
convicción de la elite estadounidense y de la población en general y tiene un
efecto profundo sobre la política exterior de EUA, su conducta y su actitud con
relación a otras naciones. 6. Los estrategas estadounidenses y la elite de la
política exterior tienden a ver el mundo como un todo arcaico e inestable y a
considerar, incluso a los más avanzados países europeos, como maniatados por la
tradición, sociedades desiguales y poco democráticas y, en cierta medida,
envidiosas en relación a la “historia de éxito” de EUA, ingratas frente a sus
políticas benevolentes y clarividentes y hostiles a sus intereses
vitales. 7. La inestabilidad inherente del mundo y la
creencia de que éste debe ser reformado a la imagen de las instituciones
norteamericanas como la única forma de tornarse progresista, pacífico y
próspero, está en la raíz de la idea de que los EUA son el país responsable por
la paz mundial y por el progreso y que, por lo tanto, tiene obligaciones y
“derechos” especiales. 8. Un segundo factor es que el bienestar de la sociedad
estadounidense es altamente dependiente de mercados extranjeros para sus bienes
y capitales, tanto con relación a las exportaciones como a las
importaciones. El acceso a insumos estratégicos esenciales tales como el
petróleo y minerales raros, la necesidad de atraer capital extranjero, de controlar
mercados y de tener acceso a importaciones baratas, son apenas algunos de los
aspectos de las estrechas interconexiones entre la economía de EUA y la
economía mundial. 9. En consecuencia, la profunda interdependencia y
dependencia de la economía de EUA, con relación a la economía mundial y la idea
de que su éxito económico se debe al capitalismo “libre”, son la base de su
permanente y consistente estrategia económica externa. Esta estrategia
tiene como objetivo abrir y mantener abiertos mercados para productos
exportados por EUA y para las exportaciones e importaciones de capital
(inversiones directas; préstamos; compra de bonos del Tesoro por extranjeros) y
proteger la economía contra lo que llaman competencia y comercio
“desleal”. Esta estrategia es ejecutada bilateralmente, a través de
presiones económicas y políticas; unilateralmente, por la negación de acceso al
mercado doméstico; Regionalmente, a través de negociaciones comerciales tales
como el ALCA y multilateralmente a través de las negociaciones en la OECD y en
la OMC, para reducir barreras económicas y para regular las políticas
domésticas. 10. La creación y la “perpetuación” de una organización internacional
con las características de las Naciones Unidas, que torna ilegal el uso de la
fuerza por países sin poder y no representados en carácter permanente en su
Consejo de Seguridad y que establece el Consejo como un condominio de
“utilizadores legítimos de la fuerza”, ha sido un objetivo central de la
política estadounidense desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Los
principios adoptados en la Carta de las Naciones Unidas congelaron las
fronteras territoriales, prohibieron la intervención externa en cuestiones
domésticas, garantizaron la autodeterminación y la libertad de elección de regímenes
sociales y políticos. Todos estos principios y el sistema de seguridad
colectiva global, están ahora en estado de fluidez, debido a la desintegración
de la Unión Soviética y a la fragilización de Rusia. La autodeterminación
fue en la práctica abolida y la democracia, bajo el nuevo velo de “democracia
de mercado”, para EUA (y para las Naciones Unidas, a pesar de no ser mencionada
en la Carta) pasó a ser considerada la única forma legítima de organización
social. Todavía, y paradójicamente, la estrategia política estadounidense
promueve y apoya regímenes sin tener en cuenta su naturaleza democrática o
autoritaria, considerando sólo su “amistad” con relación a los intereses de
EUA, y combate activamente y socava regímenes que considera hostiles o “rebeldes”,
sin considerar si su naturaleza es democrática o dictatorial. Obviamente,
las operaciones de desestabilización siempre que se denuncian, son
enfáticamente negadas. Sus detalles, inclusive, se hacen públicos veinte
años después, con la publicación parcial de documentos oficiales
estadounidenses y después que se manifestaron sus consecuencias, tal como el
derrumbe de los Gobiernos democráticos en América Latina en la década del 60 y
esta publicación es aún valorada como prueba de transparencia. 11. La elite de la política exterior de EUA es consciente de que se está
dando un proceso de concentración de poder en todo el mundo y de que sería
imposible generalizar para todos los países los patrones actuales de consumo y
de polución (en el caso estadounidense) hoy “gozados” por los países
desarrollados. En consecuencia, las tensiones políticas entre Estados y
dentro de las sociedades son inevitables y se dan situaciones en la periferia
que “tendrán” que lidiar con persuasión ideológica, “cooperación” política
local y, en último caso, siempre que sea necesario, por la fuerza. 12. Como una consecuencia, el objetivo central de la política militar
externa estadounidense es desarrollar armas de destrucción masiva y armas
convencionales altamente sofisticadas y prohibir, a través de acuerdos
internacionales, que otros Estados, especialmente en la periferia, desarrollen
capacidades similares. Como un complemento de esta política, una red de
acuerdos militares y bases en el exterior, son mantenidas como indispensables
para una acción rápida y de abastecimiento, sin necesidad de solicitar permiso
local para ajustarse en cada caso en operaciones de emergencia. Esta red tiene
también un efecto “persuasivo” sobre los gobiernos locales y les recuerdan el
riesgo que corren en caso de que desarrollen políticas hostiles a los intereses
de EUA. 13. En esta altamente compleja política exterior (debido a la extrema
diversidad de intereses estadounidenses en todos los países en los cuales, por
su parte, tienen intereses Regionales y locales divergentes y conflictivos),
los EUA se esfuerzan para crear una gobernabilidad informal global, política,
económica y militar a través de estructuras hegemónicas de poder, las cuales
son controladas por los países desarrollados. Esta “gobernabilidad
global” es ejercida preferentemente a través de organizaciones internacionales
de diferentes tipos, tales como el Consejo de Seguridad de la ONU, el FMI, la
OTAN, la OEA, la OCDE, el TNP, el MTCR, la AIEA, el Banco Mundial, etc., en una
red (al estilo anglosajón) de acuerdos y convenios multilaterales “impuestos”
(a través de la persuasión, presión y coerción) a Estados nominalmente
independientes pero que se transforman en Estados “renegados”, siempre que
desafían la supremacía y la voluntad estadounidense. 14. La política exterior en relación a América Latina es radicalmente
diferente de acuerdo con las áreas geográficas a las que se aplica: América
Central y el Caribe; América del Sur, donde se encuentra el MERCOSUR. 15. La Región centroamericana (y el Caribe) son absolutamente vitales
para la defensa del territorio de EUA y de las rutas marítimas entre la Costa
Este y la Costa Oeste y entre el Golfo y la Región norte de América del
Sur. Venezuela es el mayor proveedor individual de petróleo a EUA, en
volúmenes superiores a las exportaciones de todos los países del Golfo Pérsico
juntos, y de Colombia proviene el terrorífico flujo de drogas ilícitas,
generado por la demanda no erradicada de los consumidores
estadounidenses. 16. América del Sur, en especial el área al sur de Colombia y Venezuela,
tiene un grado diferente y de menor prioridad en el contexto de la política
externa de EUA y de su estrategia como un todo, lo que puede ser un hecho
positivo para las aspiraciones políticas del MERCOSUR. Los mismos principios
generales de estrategia estadounidense, también se aplican a esta Región con el
agravante de que EUA está intentando legalmente incorporarla a la economía
estadounidense, a través de las negociaciones del ALCA, de tratados bilaterales
de libre comercio y del estímulo a la adopción de políticas de dolarización,
manteniendo desmilitarizados los Estados de la Región, mientras al mismo
tiempo, instalan tropas y material en algunas áreas de la misma. 17. En otras Regiones del mundo, más allá del Hemisferio Occidental, las
iniciativas de la política exterior de EUA deben confrontarse con los intereses
de la UE, de China y de Rusia, y EUA no puede creíblemente afirmar que son
genuinamente un país europeo y, mucho menos aún, “asiático” o “africano”.
En el caso de América del Sur, la situación es justamente opuesta. Todos los
otros grandes actores estratégicos están más distantes geográficamente de la
Región que EUA y tienden a considerar y a aceptar a América del Sur como una
zona natural de influencia de los EUA. América del Sur está también en la
“zona psicológica de influencia” de los EUA en la medida en que sus elites
tradicionales, en una actitud que revela una mezcla de oportunismo, miedo,
sumisión y admiración, aceptan el “derecho” estadounidense a la hegemonía
mundial y Regional. La Política Exterior de
la Unión Europea 18. Aunque nunca fue expuesta explícitamente, la prioridad suprema de la
política exterior de la Unión Europea(UE) es recuperar el papel preeminente
gozado por los países de Europa Occidental en la política mundial,
volcado hacia los EUA y Rusia como resultado de dos Guerras Mundiales. Y para
alcanzar este objetivo es esencial recuperar el control militar sobre todo el
territorio europeo. Este objetivo requiere maniobras extremadamente
complejas y delicadas debido a la presencia y creciente reafirmación del poder
de la OTAN, a la influencia de círculos atlantistas (pro-EUA) que existen en
cada país europeo, especialmente en el Reino Unido, y a los intereses de los países
europeos orientales en la presencia estadounidense para contrarrestar en la
Región la disputa tradicional por la influencia entre Alemania y Rusia. 19. La orientación estratégica y la política de la alta burocracia de la
UE y de los Estados miembros es incorporar gradualmente todos los países
europeos en el sistema que hoy incluye la moneda común, vasta reglamentación
social y económica, estructuras políticas comunes y política exterior y de
defensa comunes. El proceso de elaboración de una constitución federal
para un eventual Estados Unidos de Europa prosigue, a pesar de todas las
dificultades para equilibrar visiones e intereses nacionales distintos, entre
sociedades cada vez más diversas. 20. En la política exterior de la UE, se pueden observar diferentes
niveles de prioridad. Las áreas geográficas de su interés, además de los
EUA, pueden ser clasificadas de acuerdo con círculos concéntricos y
decrecientes en importancia: Europa Oriental y Rusia; países mediterráneos;
antiguas colonias africanas; el Medio Oriente y, sólo después, Asia y América
del Sur. Esta situación y la aceptación por parte de Europa de la
“natural” influencia de los EUA sobre América del Sur, confiere un bajo grado
de prioridad al MERCOSUR, en el contexto de la estrategia política europea,
real y no retórica. 21. Durante el largo período de la Segunda Guerra Mundial al Tratado de
Maastricht y a la caída del Muro de Berlín, Europa continental concentró
esfuerzos en su recuperación económica, aceptando cada vez menos el liderazgo
político estadounidense. Durante este largo período, Europa aceptó a
América del Sur como una zona natural de influencia política de los EUA.
Con el tiempo, Europa comenzó a reconstruir los lazos estrechos que existieron
en el pasado con América del Sur, especialmente aquellos de naturaleza
económica, a través de inversiones, pero evitando cuidadosamente contestar las
iniciativas políticas de EUA en el Continente. Desde el inicio del embargo a
Cuba y al agravamiento de los conflictos centroamericanos, Europa comenzó a
discordar discretamente con las políticas, hegemonía y título a la exclusividad
estadounidense en la Región, anunciados además unilateralmente por la Doctrina
Monroe. 22. Es verdad que los intereses económicos europeos y estadounidenses son
similares en general y, especialmente, cuando se trata de las relaciones entre
el centro y la periferia del sistema mundial. Ambos desean mantener las
economías sudamericanas abiertas al comercio exterior y a las inversiones, pero
al mismo tiempo, Europa, en su creciente afirmación de una política exterior
autónoma, intenta explotar los resentimientos latinoamericanos y su aspiración
por una mayor autonomía. El ingreso de Portugal y de España en la UE creó
una interesante oportunidad y un instrumento para una mayor actividad política
europea, la cual viene siendo cuidadosamente disfrazada bajo las negociaciones
económicas entre el MERCOSUR y la UE y en los periódicos encuentros de cúpula
iberoamericanos, que llevaron a la creación de la Comunidad y de su secretaría
permanente. 23. Portugal y España, como países en desarrollo semi-periféricos en
Europa, tienen un gran interés en fortalecer su posición negociadora en la UE.
Por lo tanto, procuran valorar su participación y así se presentan a sus socios
europeos como un “puente” entre Europa y América Latina, mientras que para sus
ex colonias en América Latina se esfuerzan por aparecer como una “puerta” para
las inversiones latinoamericanas en Europa y como los defensores de las
reivindicaciones latinoamericanas de apertura de los mercados agrícolas
europeos. 24. Europa tiene como uno de sus objetivos necesarios promover la
multipolaridad del sistema internacional, lo que significa en verdad, alcanzar
un status equivalente para Europa con relación a los EUA en la escena mundial y
en la “administración” del sistema global. Este objetivo, que requiere
aflojar las garras de la hegemonía estadounidense, inclusive en las Américas, y
el objetivo económico de mantener los mercados latinoamericanos (en extremo
lucrativos), abiertos y “simpáticos” a sus productos e inversiones y aplacar la
oposición con relación a la Política Agrícola Común (PAC), están por detrás de
la aceptación de la UE, aunque de forma resistente, de ajustarse a las
negociaciones de un acuerdo de libre comercio con el MERCOSUR. Dicho acuerdo
debería, originalmente y en principio, incluir la remoción de los subsidios a
la producción y exportación de productos agrícolas y de los obstáculos de
acceso a sus mercados. 25. Todavía, como todos los grandes actores de la OMC, la UE sabe muy
bien que un acuerdo de libre comercio de esta naturaleza es una “imposibilidad”
legal y política y, por esta razón, no le confiere una exagerada importancia a
este deliberadamente lento y miserable ejercicio de negociación. La UE no puede
abrir de hecho sus mercados agrícolas a través de un verdadero acuerdo de libre
comercio con el MERCOSUR, sin negociar los temas agrícolas con los EUA. No
puede celebrar un acuerdo de libre comercio con el MERCOSUR sin incluir los
productos agrícolas, debido a los requisitos de “cobertura” de productos
establecidos por la OMC, el llamado “sustancial de comercio” que tendría que
incluir el libre comercio en productos agrícolas, el mayor objetivo comercial
del MERCOSUR, y un porcentaje muy elevado de sus exportaciones para
Europa. 26. En consecuencia, la insistencia del MERCOSUR en la negociación de un
verdadero acuerdo de libre comercio con la inclusión total de productos
agrícolas, tiende a perjudicar el clima político entre las dos grandes áreas
económicas y las posibilidades de cooperación política y tecnológica entre el
MERCOSUR y la UE, que tiene una importancia de largo plazo para la creación de
un sistema mundial multipolar, que es un objetivo de mucho mayor relevancia
para el MERCOSUR y Brasil que una eventual y altamente improbable, total
liberalización del comercio mundial de productos agrícolas. La política exterior de
China y de Japón 27. La estrategia de la política exterior china ha tenido como principal
objetivo de largo plazo consolidar su posición como Gran Potencia en un sistema
mundial multipolar del cual Europa y los EUA necesariamente participarían, pero
en el que no serían hegemónicos, en especial en Asia. La reincorporación
de Taiwan al territorio chino es el más importante objetivo de corto plazo de
China y al cual todos los otros objetivos están subordinados y a la luz del
cual todas sus maniobras políticas (y económicas) deben ser analizadas. 28. Por otro lado, todos los movimientos estratégicos de EUA tienen
como objetivo impedir la emergencia de actores altamente competitivos,
independientes, potencialmente hostiles en Asia (China y Japón), en Europa (UE
+ Rusia) y en las Américas (Argentina + Brasil). Las maniobras divisorias
de la política exterior estadounidense latu sensu son permanentes y tienen su
apoyo en cada uno de estos Continentes, en elites cooptadas y fascinadas por la
idealización de una confrontación mundial entre el liberalismo y el
autoritarismo: o aterrorizadas por la perspectiva de una derrota en un “choque”
entre las civilizaciones oriental y occidental; o vinculados por una miríada de
intereses económicos a empresas de EUA. 29. China reconoce la extraordinaria sensibilidad del objetivo
estratégico global estadounidense y actúa cuidadosamente para alcanzar paso a
paso sus objetivos: reunificar el territorio continental (Hong Kong, Macao y
Taiwan); resolver las cuestiones de frontera al Norte con Rusia; estimular la
retirada de tropas estadounidense del territorio asiático; y gradualmente aproximarse
a Japón. Simultáneamente, China desarrolló una política económica
diversificada para consolidar su progreso material, ampliar lazos económicos y
prestigio con la diáspora china en el Sudeste Asiático y establecer vínculos
con empresas estadounidenses y europeas, de modo de dificultar la articulación
de alianzas hostiles de intereses occidentales contra sus objetivos de largo
plazo. 30. Por su lado, el principal objetivo de Japón es recuperar su
autonomía y el status de Gran Potencia política de que gozó en el pasado.
Este status fue perdido con la derrota y la humillación al final de la Segunda
Guerra Mundial, simbolizada por la Constitución redactada por los Ejércitos
estadounidenses de ocupación, la castración de poder militar, la pérdida de
identidad divina del Emperador y el establecimiento de bases militares
estadounidenses permanentes en el territorio japonés. 31. Las bases militares de EUA son la más visible prueba de una
soberanía limitada de Japón. El esfuerzo paciente de cerrar la presencia
militar estadounidense en el Japón y la resistente aceptación del papel de
aliado de Occidente en Asia, con el objetivo de recuperar la independencia
militar y ganar un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, son objetivos de largo plazo cuidadosamente perseguidos por la elite
japonesa. Además, alcanzar capacidad nuclear es esencial para los
objetivos políticos japoneses y para el ejercicio de influencia Regional.
El Japón detenta la tecnología, el plutonio y los recursos financieros
necesarios para construir armas nucleares y los misiles capaces de
transportarlas. 32. El problema estructural de la sociedad japonesa es la escasez de
recursos naturales, que fueron, son y serán esenciales para las actividades
industriales (y militares). Los índices japoneses de consumo de insumos
estratégicos importados, contribuyen a explicar la dirección de la expansión
histórica japonesa en el sentido de conseguir el acceso a recursos naturales y
a mercados en el territorio continental asiático. Así, una relación
económica de largo plazo con China es un objetivo natural, más acá de la
conquista militar y de la ocupación, que serían imposibles e impensables
hoy. La alianza política entre China y Japón tendrá que superar las rivalidades
y los resentimientos del pasado, pero no debe ser considerada totalmente
imposible. Los extraordinarios niveles bilaterales de comercio y de
inversión ya alcanzados, contribuyen para la aproximación y para alcanzar este
fin. La articulación de un Bloque sino-japonés, aunque informal, para
enfrentar a Occidente en los juegos estratégicos del futuro mundo multipolar,
es una posibilidad de largo plazo que asusta a las especulaciones de los
estrategas en Washington. 33. Debido a estas razones políticas, geográficas y culturales, China y
Japón tienden a ver a América del Sur y al MERCOSUR como distantes y exóticas
Regiones, muy sometidas a la influencia de los EUA (y de Europa). A pesar de
esto y debido a su permanente interés en la multipolaridad y su reconocimiento
de la importancia del desarrollo industrial y tecnológico del MERCOSUR
(especialmente de Brasil), ellos estarán interesados (como lo estuvieron en el
pasado) en programas de cooperación científica y tecnológica consistentes,
concretos y permanentes, especialmente en aquellos campos más restringidos y
más celosamente guardados. Pero recientemente, la aceleración del
desarrollo chino y su relativa escasez de tierras arables y de agua, hicieron
surgir una posibilidad importante de complementación a través de inversiones en
logística para expandir la producción y la exportación de productos agrícolas y
minerales del MERCOSUR para China. Un apunte sobre la
India 34. La posición de India es extremadamente delicada en el escenario
geopolítico y en el juego de poder en Asia, enfrentando a China al norte y a la
inamovible rivalidad con Pakistán al occidente, la que apenas llegó a una nueva
etapa con el status nuclear alcanzado por los dos países. La serena
consideración de las potencialidades de su vasto territorio y población, la
aspiración por una posición autónoma en el sistema mundial y los lazos
históricos harán que la India se mueva políticamente hacia una alianza más
próxima con Rusia y para la construcción de lazos con Africa del Sur. A
pesar de las dificultades, puede haber una interesante oportunidad estratégica
de largo plazo para Brasil, en el sentido de trabajar en dirección a la
articulación de programas concretos de cooperación de naturaleza tecnológica y
política entre el MERCOSUR/África del Sur/India. Esta es una iniciativa
que puede complementar de forma útil los movimientos políticos del MERCOSUR en
relación al Norte de América del Sur, lo que será una articulación política
mucho más ardua de lo que podría parecer a primera vista porque ella tendrá que
enfrentar, si se desarrollara con seriedad y éxito más allá del nivel de la
retórica, la fuerte resistencia de los EUA y de los círculos bajo su
tradicional influencia en aquella sub-Región. Un apunte sobre la
política externa de Rusia 35. La política externa rusa tendrá que concentrar su atención y
preocupaciones en las próximas décadas en su “exterior próximo”, debiendo
además tratar los extremadamente complejos movimientos separatistas dentro de
la Federación Rusa y en sus relaciones con Europa y Asia. La estrategia
de recuperación de la catástrofe de desarticulación económica doméstica,
después del fin de la URSS, tornará difícil imaginar una política exterior rusa
más activa en otras Regiones del mundo, inclusive en América del Sur, en especial
luego de la pérdida del prestigio y de la imagen de Rusia durante los años 90.
Incluso, la tendencia a la centralización política interna, la reafirmación
gradual de la autoestima nacional y un gobierno más fuerte (autocrático?) en
Rusia, que es una hipótesis que no debería ser fácilmente descartada, tendría
profundas consecuencias para la escena política mundial y seguramente
contribuiría a la multipolaridad y a abrir un espacio más amplio de maniobra
para los grandes Estados de la periferia y para organizaciones como el
MERCOSUR. Un apunte sobre el mundo
árabe 36. Fue la permanente confrontación árabe-israelí-norteamericana en el
Oriente Medio la que ocasionó la extraordinaria multiplicación de precios del
petróleo en 1973 y 1979 y que tuvo la consecuencia imprevista de implotar la
articulación económica y política de los países periféricos (en el G77, en las
Naciones Unidas, y el Movimiento No-Alineado) que tenía como objetivo una
organización más democrática del sistema político y económico mundial. 37. Las crisis del petróleo dividieron al Tercer Mundo en países
exportadores (y súbitamente ricos) y países importadores (y súbitamente
arruinados) de petróleo y tuvieron un profundo impacto sobre el Movimiento
No-Alineado al provocar el súbito y radical desequilibrio de los sectores
externos de los países importadores de petróleo. La transferencia del enorme e
inesperado lucro financiero de los Estados árabes para mega-aplicaciones en los
mega-bancos occidentales, tornó “necesario” el esfuerzo de reciclaje de los
petrodólares y llevó al temerario endeudamiento, inducido por los mega-bancos,
de muchos países pobres y empobrecidos, a la adopción de tasas de interés
fluctuantes en los contratos de préstamo y a las consecuentes crisis de la
deuda externa, que resultaron de la política estadounidense de súbitamente
elevar las tasas de interés hasta niveles estratosféricos. 38. La naturaleza fundamentalmente reaccionaria de las monarquías del
petróleo, sus lazos con los EUA y Europa, la naturaleza insoluble de la
situación de Israel, los movimientos fundamentalistas árabes creados o por lo
menos cuidadosamente nutridos por EUA como parte de su estrategia anti-rusa en
Afganistán, el apoyo financiero estadounidense a las sectas ortodoxas judaicas
y su alianza en la ONU con Israel, el conflicto entre el Islam fundamentalista
y el Islam moderno, y el papel central de los EUA en la Región, agravado por
aspiraciones utópicas de reformar las sociedades y los Estados árabes, luego de
la invasión de Irak, torna extremadamente difícil para el mundo árabe,
articular una estrategia consistente y común en el sistema político mundial,
excepto en ocasionales manifestaciones de la “política del precio del
combustible”. El mundo árabe y el fundamentalismo juegan un rol importante como
espantajos, en el esfuerzo ideológico de la Administración estadounidense en
justificar su enorme presupuesto militar, en especial después de los
mega-atentados del 11/9, que cometieron el sacrilegio de violar el territorio
continental de EUA. Un apunte sobre África
del Sur 39. La política exterior sudafricana aún sufre las consecuencias de la
herencia psicológica del régimen blanco del apartheid y la supuesta necesidad
de mostrar un nuevo régimen negro africano como “confiable” y la “nueva” África
del Sur como un país “normal”, bien educado y progresista, “amigo” en relación
a las Grandes Potencias económicas y políticas. Esta actitud psicológica, la
escasez de personal y las complejidades de la situación política en África
sub-sahariana en general y en algunos de los países africanos vecinos, hacen
difícil para la política exterior sudafricana articular una estrategia firme y
persistente, más allá de sus relaciones con las Grandes Potencias y construir
programas concretos de cooperación política y económica en dirección a Estados
y organizaciones de la periferia no-africana, como Brasil y el MERCOSUR. La
inestabilidad interna inherente, agravada por la audaz aplicación de políticas
económicas conservadoras en un país con características étnicas de concentración
de renta y fragmentación social y creciente frustración política, como es el
caso de África del Sur, puede reservar algunas sorpresas para la futura
orientación de la política interna y externa sudafricana. Un apunte sobre la
política exterior mexicana 40. La política exterior de México tiene especial importancia para la
acción política del MERCOSUR en América del Sur, en América Latina y en el
mundo y, por lo tanto, merece por lo menos un corto comentario. 41. El cambio radical de la política exterior mexicana, contribuyó a la
desarticulación política de los países del Tercer Mundo en las negociaciones
económicas multilaterales y Regionales. Además, este cambio radical tuvo
importantes consecuencias políticas y afectó fuertemente las actitudes de
América Latina con relación a los EUA en el Continente. 42. La demanda mexicana por participar de las negociaciones de libre
comercio con los EUA y Canadá, sin solicitar tratamiento preferencial, su
aceptación de la posición estadounidense con relación a derechos de propiedad
intelectual, y de las propuestas de EUA en las negociaciones de la Ronda
Uruguay del GATT, vino a reforzar extraordinariamente las presiones internas
neoliberales en los países de América Latina, que ya venían, estimuladas por el
estancamiento y por las nuevas “teorías” económicas, solicitando un cambio en
las tradicionales políticas económicas exteriores y la renuncia de las demandas
por tratamiento preferencial y no-recíproco en las negociaciones con los países
desarrollados. 43. Después de su admisión en el NAFTA, México inició una agresiva
campaña para convencer a los gobiernos latinoamericanos de que su naturaleza
latinoamericana no se modificaría y de su situación especial como la “puerta
para las inversiones y exportaciones latinoamericanas” para el mercado de los
EUA. Las negociaciones mexicanas sobre libre comercio o acuerdos
preferenciales bilaterales, con determinados países latinoamericanos – como
Colombia y Venezuela, para formar el entonces G-3 – y el amplio acuerdo México-Uruguay,
sin resultados comerciales pero que crea serias dificultades para el MERCOSUR,
fueron parte de una estrategia para preservar las preferencias comerciales que
México usufructúa en la ALADI, para amortiguar las reacciones al cambio radical
en la política externa mexicana y hasta para abrir camino para las futuras
negociaciones del ALCA. 44. El ejemplo de México fue importante para la toma de decisión de
otros Gobiernos latinoamericanos, de aceptar la propuesta de EUA de
negociaciones para la creación del ALCA. Sin embargo, la posición geográfica
especial de México y el acceso (legal o ilegal) de su población al mercado de
trabajo de EUA, con las consecuentes remesas de dinero de los inmigrantes, no
son válidas para otros países latinoamericanos. Éstos, por lo tanto, se
ilusionan cuando imaginan que, si aceptasen participar de un eventual ALCA o de
acuerdos de libre comercio bilaterales (TLC), obtendrían los mismos
“beneficios” que México supuestamente usufructúa, y que hoy cada vez más son criticados
en el propio México, debido a los efectos del NAFTA (o de los no-efectos del
NAFTA). MERCOSUR:
consideraciones generales 45. Para América del Sur, Región que posee el doble del territorio y una
población mayor que la de EUA, es indispensable, para poder defender de forma
efectiva sus intereses a largo plazo en un mundo inestable, violento y
arbitrario, trabajar con firmeza cotidiana para el surgimiento de un sistema
multipolar, en el cual debe aspirar a ser uno de los polos de este sistema, y
no solamente una sub-Región de otro polo político o económico. 46. El centro de esta estrategia debe ser la construcción paciente,
persistente y gradual de la unión política de América del Sur y una negativa
firme y serena a políticas que sometan la Región a los intereses estratégicos
de EUA. El MERCOSUR es un instrumento esencial para alcanzar este
objetivo, en la medida en que Brasil y Argentina, ejerzan políticas externas
aisladas y, lo que es peor, contradictorias, no podrán desempeñar un papel internacional
efectivo, y tenderán a competir por influencia, de modo poco proficuo. Y
obviamente, sin una cooperación próxima entre Brasil y Argentina, la acción
política coordinada del MERCOSUR y, aún más, una acción política común en
América del Sur serían totalmente imposibles. Esta acción requiere una
actitud decidida y cuidadosa de no-hegemonía y una relación de socios iguales
entre Argentina y Brasil, y un conjunto efectivo, real y concreto de
mecanismos, para reducir las asimetrías entre los dos principales socios
respecto de Paraguay y Uruguay y también de los demás países de América del
Sur. 47. El MERCOSUR significa Brasil y Argentina, de la misma forma que la
UE significa Alemania y Francia y el NAFTA significa EUA y Canadá. Una
coordinación efectiva de las políticas externas de Brasil y Argentina,
seguramente obtendría el apoyo, aunque resistente, de Uruguay y Paraguay,
teniendo en cuenta la naturaleza de sus relaciones con los dos socios
principales del MERCOSUR, y este apoyo sería posible, en caso de que se dé un
verdadero tratamiento asimétrico a su favor, y necesario, por causa de su
posición frágil frente a las concesiones “tentadoras” (aunque diminutas) de las
Grandes Potencias (especialmente los EUA), hechas directamente o por medio de
terceros países y aptas a fracturar eventuales posiciones comunes del
MERCOSUR. Por esta razón, las políticas externas de Uruguay y Paraguay no
serán aquí discutidas. Cuando pensamos en el MERCOSUR, tenemos que
entender que Argentina y Brasil precisan construir, de forma activa, una
identidad de visión de un mundo razonable, una percepción común de las
posibilidades de acción, una fuerte cooperación y un sistema que promueva la
“percepción” del equilibrio de costos y beneficios entre los dos países, lo que
es esencial para la articulación de un papel político internacional afirmativo
y positivo para el MERCOSUR (y para ellos mismos). 48. Si estos esfuerzos no fuesen desarrollados cotidianamente, el
MERCOSUR podría convertirse, en la mejor de las hipótesis, en un instrumento
político para la “adaptación” y la sumisión de las políticas externas de sus
países miembros, a los intereses hegemónicos de EUA en el mundo, pero nunca en un instrumento para la
construcción de la unión política sudamericana y de un sistema multipolar en
los planos económico, político y militar, objetivos que deberían ser
reconocidos como legítimos por las sociedades sudamericanas, inclusive por sus
elites. 49. El Foro de Consulta y Concertación Política del MERCOSUR (FCCP) dio
un gran énfasis a la implementación de la llamada “cláusula democrática”, lo
que llevó a la adopción del Protocolo de Ushuaia por los países del MERCOSUR y
Bolivia y Chile. Un segundo foco de atención para el FCCP fue el esfuerzo
para desarmar (las ya desarmadas) Fuerzas Armadas de la Región en los campos
nuclear, biológico y químico y también en el área de las minas terrestres y
armas convencionales. La Declaración de Ushuaia, que menciona en su
preámbulo el Tratado de Tlatelolco y la Declaración de Mendoza sobre Armas Químicas
y Biológicas, transformó al MERCOSUR, a Bolivia y Chile en una Zona de Paz,
libre de armas de destrucción masiva (sin, no obstante, mencionar el pasaje o
la presencia de estas armas en navíos de guerra de terceros países). No hay
mecanismos de coordinación permanente, más allá de la realización de encuentros
políticos de alto nivel durante reuniones del MERCOSUR. 50. Es posible concluir que los esfuerzos de coordinación política de
los países del MERCOSUR, han sido más exitosos con relación a dos tópicos de
especial interés para los objetivos de la política de los EUA en la Región: el
desarme de los países de la Región y el mantenimiento de regímenes formalmente
democráticos, transparentes y abiertos a la influencia externa, en los planos
político y económico. El compromiso democrático, o “cláusula
democrática”, es un desvío del tradicional principio sudamericano de
no-intervención en asuntos internos y puede generar, en el futuro, situaciones
delicadas en el momento de su implementación, con una aplicación selectiva y
manipulada por presiones externas. La coordinación política entre países
del MERCOSUR fue bastante menos efectiva en lo que se refiere a iniciativas
generales de las políticas externas de los dos principales miembros y a actividades
de negociación, en los foros políticos internacionales del sistema de las
Naciones Unidas, del sistema de la OEA y del Grupo de Río. 51. A pesar de los esfuerzos para coordinar las iniciativas políticas de
los miembros del MERCOSUR (el llamado “MERCOSUR Político”) y en parte por causa
de la falta de instituciones comunes permanentes para coordinar este papel
militar/ político, lo que efectivamente sucedió en el período
Menem/Collor/Cardoso no fue una acción política del MERCOSUR planeada
conjuntamente, sino por encima de todo una serie de iniciativas conducidas
sobretodo por Argentina de una forma osada y mediática, muchas veces recibido
por Brasil de manera levemente crítica. Algunas de estas iniciativas, sin
embargo, fueron toleradas o más tarde aceptadas y hasta seguidas de manera
discreta, tradicional y “responsable”. Este proceso podría dar a un
observador externo la ilusión de la existencia, desde 1990, de una actuación
política coordinada y planificada del MERCOSUR. MERCOSUR: La visión
brasileña/argentina de la globalización 52. El período de 1990 a 1999 fue un período histórico excepcional, por
causa de una interpretación similar del mundo, de la aceptación por un socio de
algunas de las iniciativas políticas del otro y de la percepción de intereses
de largo plazo y un equilibrio en las relaciones económicas
Brasil-Argentina. Esto no significa que el énfasis, el entusiasmo y las
tácticas de política externa fuesen iguales en los dos países y que no hubiese
momentos de desavenencias, insatisfacción e irritación. 53. La visión política que predominó en Brasil y Argentina, en el
período de 1989 a 1999, fue una consecuencia de la victoria repentina y sin
derramamiento de sangre de los EUA sobre la URSS, lo que inauguraría un Nuevo
Orden Mundial, según lo anunciado por el Presidente Bush. Este Nuevo
Orden sería pacífico, con el fin de todos los conflictos, globales (Este vs.
Oeste, Norte vs. Sur) o Regionales (América Central, Angola), ya que en el
origen de todo conflicto había estado la influencia comunista. Había, sin
embargo, en la visión de las Grandes Potencias, un resquicio de conflicto y la
posibilidad de que ciertos países o grupos internos, en determinados países, no
aceptasen el Nuevo Orden y lo perjudicasen. Como resultado, todos los
esfuerzos deberían ser desarrollados, en los niveles multilateral, Regional y
nacional, para desarmar el mundo, especialmente los países en desarrollo “menos
responsables” y para evitar la proliferación de armas de destrucción
masiva. Las confrontaciones entre países deberían ser sustituidas por
cooperación y por la práctica diplomática que algunos analistas denominaron
“nueva geometría del poder”. Conceptos e ideas, como ex colonias versus
ex metrópolis, desarrollados versus en desarrollo, izquierda versus derecha,
Norte versus Sur, deberían ser barridos de los discursos en las arenas política
e ideológica. En esta “nueva geometría” diplomática, los países deberían buscar
alianzas más allá de y sin preocuparse por sus identidades comunes, con países
desarrollados o en desarrollo, ricos o pobres, pertenecientes a la misma Región
o no. En la esfera política interna, la democracia liberal occidental
habría probado ser más eficiente como sistema político y social que el
socialismo y el autoritarismo. Por consiguiente, todos los Estados, por
una cuestión de comportamiento lógico, deberían adoptar el modelo occidental de
regímenes democráticos, con elecciones periódicas libres, sistemas legales
occidentales, separación de poderes, líderes civiles democráticos y políticas y
legislación eficiente de protección de los derechos humanos. 54. La visión económica del mundo era bastante similar en Argentina y
Brasil. El capitalismo neoliberal, con el fin de la URSS y su conversión
al capitalismo, probaría ser más eficiente, en términos tecnológicos y
económicos, que el socialismo o cualquier otra forma de capitalismo. Para
que el capitalismo neoliberal, sin embargo, pudiese dar todos los frutos,
tendría que ser cultivado y florecer en un ambiente amistoso en cada país y entre
todos los países. Los Gobiernos deberían adoptar políticas económicas
clásicas, cuya aplicación exitosa fue interrumpida por los “accidentes” del
Comunismo, del Nazismo, del colonialismo y por la extensa intervención estatal
basada en el keynesianismo. Tendría que existir una creencia verdadera en
la libre competencia en mercados libres y, por lo tanto, la reducción del
tamaño y de la presencia del Estado debería ser un proceso rápido, irreversible
y total. La desregulación de todos los mercados – trabajo, capital y
tecnología – tendría que ser completa y ningún área podría permanecer
“reservada” o fuera de los límites para las compañías privadas. No se
podría aceptar discriminación entre compañías basada en tamaño o en
nacionalidad y, por lo tanto, no podrían permanecer vigentes los límites para
su acción o legislaciones antitrust. Deberían ser removidas las barreras
a la libre circulación de bienes o capitales entre todos los países, para mayor
eficiencia y bienestar de la economía mundial globalizada, lo que beneficiaría
a todos los países por igual. 55. De acuerdo con esta visión, los regímenes militares habían sido
estrictamente militares (no civiles) y responsables por el estancamiento
económico, por la inflación, por la corrupción, por la reglamentación y
burocracia, por el antagonismo a las empresas privadas, por programas
voluntaristas de desarrollo, por la fuga de capitales, por el
autoritarismo, por las violaciones de derechos humanos, por la confrontación
con las Grandes Potencias. Por lo tanto, por razones políticas,
económicas y estratégicas, las Fuerzas Armadas deberían reducir su tamaño y ser
colocadas bajo control civil, desmitificadas a los ojos de la opinión pública y
restringidas a actividades de seguridad interna, como policía y control del tráfico de drogas. En América del Sur,
esas medidas evitarían una carrera armamentista y la competición (Brasil vs.
Argentina), aventuras militares (Malvinas), el riesgo de conflictos (Argentina
vs. Chile vs. Perú), y también promoverían la democracia, reducirían el
antagonismo y la sospecha de las Grandes Potencias y, por lo tanto, atraerían
su respeto y cooperación
amistosa. Políticas externas basadas en “realismo periférico” y en la
teoría gemela de la “escasez de poder”, evitarían confrontaciones con países
poderosos e inevitables y terribles daños. Argentina 56. Las elites argentinas por varias razones históricas, aceptaban la
interpretación del mundo resumida anteriormente y creían en el potencial de su
propia sociedad. Consideraban que el status de país desarrollado
usufructuado, en los años 10 y 20 (siglo XX), se había perdido, en función de
las políticas equivocadas de una serie de Gobiernos que habían intentado
abandonar las tradicionales ventajas naturales agro-exportadoras del país e
industrializarlo artificialmente. El antagonismo con relación a los EUA,
fue identificado por estas elites como un elemento permanente y autodestructivo
de la política externa argentina, por lo menos desde la negativa en aceptar la
propuesta norteamericana, presentada en 1889, de un área de libre comercio de
las Américas. Posteriormente, esta actitud confrontativa se habría vuelto
hacia Gran Bretaña, con consecuencias desastrosas. Los regímenes
militares argentinos, habían sido “cerrados” y violentos en la represión, lo
que resultaría en alrededor de 30.000 muertos y desaparecidos.
Finalmente, las elites argentinas veían en su vecino Brasil, un ejemplo de
éxito en la cooperación con los EUA, lo que le habría posibilitado superar a la
Argentina económicamente y en influencia política en la Región, por ejemplo en
Paraguay, en Uruguay y en Bolivia. 57. La política externa durante la presidencia de Carlos Menem, por lo
tanto, fue en gran medida el resultado de seis experiencias traumáticas: · La derrota en la Guerra de
las Malvinas y sus consecuencias económicas; · La brutalidad y la
ineficiencia de los regímenes militares anteriores; · La casi hiperinflación; · El fracaso de los planes
heterodoxos de estabilización económica; · La percepción de decadencia
en términos (de pérdida) de
prosperidad; · La relativa pérdida de
prestigio y poder históricos, inclusive en el ámbito de América Latina. 58. La estrategia del Gobierno Menen, que correspondió a una fuerte alteración
ideológica del cuadro partidario, fue cambiar radical y abruptamente la
política externa y la política económica del país y alinearlo, sin
vacilaciones, con EUA y las Potencias europeas, para demostrar: · La credibilidad y la
confianza en las nuevas políticas del Gobierno; · La naturaleza
pacífica, inofensiva y previsible de la política externa argentina; · La aceptación irrevocable
por parte de Argentina de políticas económicas ortodoxas, simbolizadas por la
adopción legal de la paridad peso-dólar. 59. Por medio de este radical realineamiento de sus políticas internas y
externas, el Gobierno procuraba alcanzar los siguientes objetivos de corto y
mediano plazo: · El restablecimiento de
relaciones diplomáticas con los países de la UE y, especialmente, con el Reino
Unido; · La suspensión del embargo
económico de la UE; · El reconocimiento
diplomático y pacífico de la soberanía argentina sobre las Malvinas; · La participación como
miembro pleno, en instituciones exclusivamente occidentales, como la OTAN y la
OCDE; · Status de principal socio de
los EUA en la ejecución de su política para América Latina; · La recuperación de su
“posición legítima”, pero “perdida” en el mundo civilizado, desarrollado. 60. Los dos objetivos centrales y simultáneos de la política externa de
Carlos Menem parecían ser el reconocimiento pacífico de la soberanía sobre las
Malvinas, o al menos alguna forma de soberanía conjunta británico-argentina y
obtener apoyo económico y financiero para el programa de modernización y
normalización, o sea, de “transformación con dirección al pasado” y de
reinserción “moderna” de la economía argentina en el mundo. Para la
obtención de estos objetivos, parecía necesario primero transformar la
Argentina en un país “normal” (subdesarrollado, post-colonial): pacífico,
desarmado, amistoso para con los extranjeros, cooperativo en términos
militares, sumiso y respetuoso de la superioridad y ascendencia natural de las
Grandes Potencias. 61. Para alcanzar estos objetivos principales, Argentina juzgó que
tendría que desarmarse. Para esto, era necesario convencer al Gobierno
brasileño y a sus Fuerzas Armadas de la sinceridad de esta nueva estrategia y
política externa. La cuestión militar con Brasil y Chile era central. El
nuevo Gobierno civil argentino tenía que garantizar a sus militares que no
había amenaza por parte de Brasil (y de Chile) y, por consiguiente, que la
política de reducción de los efectivos de las Fuerzas Armadas no presentaba
riesgos. El desarme voluntario era visto como una condición para persuadir a
EUA y al Reino Unido de que el riesgo de revanchismo y autoritarismo, por parte
de los militares argentinos, había desaparecido y que era lucrativo y
políticamente factible, apoyar el programa económico del Gobierno argentino. El
desarme era presentado como una política “razonable” también para Brasil,
porque después del desarme argentino (convencional y no convencional) y de la
política de “confianza mutua” nuclear, que llevaría a la ABACC, a la
implementación de Tlatelolco y a la adhesión al TNP, no habría amenaza en la
Región. La Argentina no tendría armas, otros países de la Región eran
pequeños y pacíficos y EUA era un país distante y no agresivo y, además de
esto, militarmente invencible. 62. La normalización de las relaciones políticas con Chile fue obtenida
con el éxito de la negociación, de 1990 a 1999, de 24 disputas fronterizas, el
arbitraje sobre el Canal de Beagle, la firma del Tratado de Paz y Amistad y la
celebración de acuerdos para la explotación de recursos naturales, en la región
de frontera en los Andes. Con relación a Brasil, fuera de la cuestión
específicamente militar, la situación era más compleja. La cuestión era
como alinear la política externa (y militar) argentina radicalmente con EUA,
sin despertar sospechas en Brasil y, al mismo tiempo, mantener el mercado
brasileño abierto a los productos argentinos, situación que había sido
alcanzada con la firma del Tratado de Asunción. Estos objetivos, aparentemente
contradictorios, pudieron alcanzarse gracias a la similitud fundamental de
visiones del mundo mantenidas por las clases dirigentes de los dos países, a
pesar de desavenencias ocasionales sobre temas específicos, y gracias al fuerte
deseo de Brasil de preservar el MERCOSUR y la sociedad comercial con
Argentina. Brasil 63. Por razones históricas específicas, Brasil era más resistente a
adoptar una “nueva” política externa que variase radicalmente sus posiciones
tradicionales. El desarrollo económico de Brasil había sido, por largo
tiempo, una historia de éxito, habiendo transformado su economía en una de las
mayores economías industriales del mundo. Las relaciones políticas de
Brasil con las Grandes Potencias habían sido, desde por lo menos 1930, una
mezcla de cooperación/demanda/confrontación/adaptación, que llevó a resultados
importantes, como la negociación para la entrada de Brasil en la Segunda Guerra
Mundial y la atracción de inversiones extranjeras durante el período
Kubitschek. Los regímenes militares habían sido menos corruptos, más
eficientes y mucho menos violentos que en Argentina, y en la experiencia
histórica brasileña no había nada similar al episodio de las Malvinas. Al final
de cuentas, el número de países vecinos, la extensión de las fronteras, la
tradicional campaña para internacionalizar la Amazonia, la rivalidad histórica
y el recuerdo de resentimientos entre los regímenes republicanos en la América
hispana y el Imperio brasileño, fueron factores que impidieron el impacto pleno
de las políticas de “seguridad cooperativa” defendidas por Argentina, con
fuerte apoyo de EUA, sobre el papel de las Fuerzas Armadas en Brasil. 64. La política externa brasileña, durante los años 90, compartió la
estrategia argentina, y tuvo el objetivo de presentar a Brasil como un país que
seguía la “corriente principal”, un país normal, no más en desarrollo y
confrontacionista, sino apenas un país “injusto”. Brasil era una nación
dispuesta a reconocer sus “pecados” y culpas y a manifestar arrepentimiento por
su comportamiento económico anterior y por algunos desvíos de conducta
política. Ninguno, sin embargo, remotamente similar a “la falta de respeto”
demostrada por Argentina en el episodio de las Malvinas. La política
externa brasileña se alineó con las supuestas necesidades del plan de
estabilización económica, procurando ayudar por todos los medios posibles a su
implementación. De esta manera, adoptó ciertas iniciativas políticas con la
esperanza de obtener el apoyo y el aprecio de las Grandes Potencias económicas
(y políticas). La “nueva” política externa brasileña otorgó un especial énfasis
a los llamados nuevos temas globales, a los cuales EUA conferían una gran
importancia, como los derechos humanos, medio ambiente, terrorismo y drogas y
la promoción de la democracia, independientemente de los tradicionales
principios de no intervención y autodeterminación, que históricamente habían
sido pilares de la política externa brasileña. La “nueva” política
externa se presentó como una política basada en principios de “elevado nivel
moral”, desprendida, generosa y pacífica, pronta a otorgar concesiones
(económicas y políticas), sin reciprocidad, en función de los “intereses
superiores de la humanidad”. 65. Más allá del descontento en Brasil con repentinas y “mediáticas”
iniciativas de política externa de Argentina, las delegaciones argentinas se
alinearon activamente con posiciones de EUA o de otros países desarrollados, en
diferentes foros. Un caso especial de divergencia de puntos de vista, fue
la candidatura brasileña al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
rechazada públicamente por el Gobierno Menem. Esta orientación de la
política externa argentina, creó un malestar creciente en los más diversos
sectores del Gobierno brasileño y, junto con el tratamiento burocrático de la
actividad diplomática y de las fricciones comerciales, limitó la cooperación e
hizo que resurgieran viejos estereotipos y resentimientos. 66. La articulación de un papel político no-alineado efectivo para el
MERCOSUR se facilitará por las expectativas frustradas con relación a la
evolución económica, política y militar, en los planos Regional y global, desde
1989. La implementación de políticas económicas neoliberales, en los
países periféricos en desarrollo, fue afectada por una secuencia de crisis en
los llamados “mercados emergentes”. En algunos se produjo un serio retroceso
económico o, al menos, estancamiento, agravamiento de la pobreza,
desnacionalización económica, aumento de la corrupción y mayor vulnerabilidad
externa. Las promesas económicas y sociales de los apologistas de la
globalización y de políticas neoliberales fracasaron y, hoy en día, son
comunes, en todas partes, en Argentina y en Brasil, las críticas a las
asimetrías de la globalización, a la falla y fractura tecnológicas, a la
volatilidad extrema de flujos de capitales, al continuo proteccionismo y
subsidios internos de los países desarrollados, inclusive en relatorios
públicos de instituciones financieras internacionales conservadoras y en el
discurso de líderes políticos que, por una razón u otra, continúan apoyando e
implementando políticas neoliberales. 67. Estas crisis y sus consecuencias afectaron – directa o
indirectamente – a Brasil y Argentina. A pesar de todos los esfuerzos
hechos para implementar las políticas recomendadas, impuestas o apoyadas por el
FMI y los EUA, la situación económica y social en los dos países, se tornó
extremadamente seria y los efectos de la crisis doméstica en cada uno de ellos
generó un impacto en el desempeño y en la imagen del MERCOSUR. El
MERCOSUR pasó a ser fuertemente criticado en Brasil y en Argentina y visto por
algunos analistas y políticos como habiendo llegado a una situación sin salida
y de ser un esquema insuficiente o con fallas, que precisa reformas urgentes.
De su status como proyecto exitoso y por encima de las críticas, el
MERCOSUR se tornó en una especie de obstáculo para la ejecución de algunas
políticas económicas nacionales, especialmente frente a la crisis externa
latente y a la eventual necesidad de controlar las importaciones. 68. Por otro lado, el alineamiento político y militar y la cuidadosa
no-confrontación con las Grandes Potencias, no trajo los beneficios económicos
esperados. No redujo el ejercicio arbitrario del Poder, los conflictos y la acumulación
de armas de destrucción masiva y convencionales por parte de los países
poderosos, tampoco concedió a los países periféricos “cooperativos” una mayor
influencia en los asuntos mundiales. La concentración de poder y el uso
arbitrario de la fuerza son hoy dos características principales del escenario
internacional . El desarme de los países del Cono Sur no redujo el riesgo de
conflicto en América del Sur y, por el contrario, facilitó y fue seguido de una
creciente presencia militar norteamericana en la Región. Sugerencias 69. Por lo tanto, hay razones suficientes, a partir de 2003, para
reevaluar las políticas externas de Brasil y de Argentina y elaborar
estrategias para la construcción de mecanismos a favor de una política externa
común en el MERCOSUR. Una condición sine qua non para tornar efectiva
esta política y redefinir una visión conjunta del mundo y del papel de América
del Sur en el mismo. 70. Brasil, Argentina y el MERCOSUR necesitan enfrentar el hecho de
que el sistema mundial real es más de naturaleza conflictiva, altamente
competitivo y violento, con una fuerte y creciente concentración y
cristalización de poder, que un sistema pacífico, cooperativo y benigno,
moviéndose en dirección a una pax perpetua ideal. No hay evidencia
real para mitos ampliamente creíbles y alardeados, tales como “naciones
comerciantes”, “fin de las fronteras”, “la ciencia y la tecnología traen
paz”. La reconstrucción de los viejos Imperios está prosiguiendo con
énfasis y energía y sus estrategas e ideólogos, definieron el papel de “colonia
moderna” que desean para los países de América del Sur: desarmados,
dependientes, sin moneda propia, administrados por procónsules tecnócratas
nativos. 71. Brasil, Argentina y el MERCOSUR, mientras tanto, tienen una naturaleza
específica, en términos históricos, culturales y económicos, diferente de los
países que participan de mega-Bloques en proceso de formación como el NAFTA, la
UE y (tal vez) un “área de cooperación” china. América del Sur, el
MERCOSUR e inclusive Brasil por sí mismo, poseen una dimensión económica,
territorial y demográfica que no pueden ser incorporados en ninguno de estos
mega-Bloques, inclusive en un futuro ALCA, con derechos y ventajas
razonablemente iguales. 72. Así, uno de los primeros temas que deben ser abordados es la
naturaleza de la participación del MERCOSUR y de América del Sur en la
evolución del sistema mundial, político y económico, en dirección a una
configuración multipolar y conflictiva. Obviamente, si insistimos en no
reconocer este proceso de multipolaridad evolutiva o insistimos en considerar
la hegemonía norteamericana, como una característica permanente del sistema
mundial (lo que es una hipótesis diferente de reconocer el status
preeminente de EUA por un largo período en cualquier sistema) o que no existe
un ejercicio de la “hegemonía conjunta” por los países centrales, la cuestión
de la estrategia política del MERCOSUR no debería ser considerada. En
esta visión idealizada del mundo, Brasil, Argentina y el MERCOSUR, apenas podrían
seguir los movimientos “naturales” y “benéficos” de un sistema político y
adaptarse a ellos, supuestamente sin asimetrías severas, o podrían resignarse
al papel inevitable de simples seguidores del hegemón o inclusive ser
“absorbidos” por él. 73. Un mundo multipolar, sin embargo, no es un pensamiento utópico sino
un proceso real, en curso, y es, en sí mismo, una configuración política mejor
para Brasil, el MERCOSUR y América del Sur que un sistema unipolar.
Países subdesarrollados, que necesitan de capital, que son relativamente
débiles en términos económicos, políticos y militares y, al mismo tiempo,
precisan superar disparidades sociales extremas, fuertes tensiones sociales y
vulnerabilidad externa, se beneficiarán de un mayor equilibrio de Poder y dispersión
por causa de un número mayor de posibilidades de alianzas múltiples para
defenderse de la violencia arbitraria, de las presiones políticas y económicas,
y para atraer capital en mejores condiciones y desarrollar programas
científicos y tecnológicos. Y para un país con las dimensiones de Brasil,
participar en un sistema multipolar, como parte subordinada de un Bloque, es
una situación política y económica incluso peor que ser un país solitario
(lo que no significa ser un país autárquico, aislado o “renegado”) en un
sistema unipolar. 74. Una segunda cuestión, pero simultánea, es desarrollar una
estrategia gradual para transformar el MERCOSUR, de un esquema neoliberal del
tipo “integración abierta”, en un esquema de desarrollo económico
Regional. Este esquema de desarrollo debería tener, antes que nada,
mecanismos de compensación y políticas compensatorias para anticipar y reducir
fricciones que surgen, a lo largo del tiempo, entre los Estados miembros y
permitir la recuperación del espíritu de cooperación indispensable para el
éxito de un proceso efectivo de integración. Sin la reducción de las
tensiones comerciales (y las consecuentes fricciones políticas) será difícil,
si no imposible, avanzar en la elaboración de políticas comerciales, industriales,
científicas y tecnológicas comunes y, más aún, de una política externa
común. 75. Al abordar la cuestión de la reconstrucción del MERCOSUR y trabajar
políticamente para la emergencia de un sistema multipolar, existe la necesidad
urgente de desarrollar un “nuevo pensamiento”, en el campo de la producción y
del comercio agrícolas. Brasil, Argentina y el MERCOSUR han insistido en
que su primera prioridad de política comercial internacional es la reducción y
aún la eliminación del proteccionismo agrícola de la UE (y de EUA). Esta
posición ha sido reiterada en las negociaciones de la OMC, en las negociaciones
sobre el acuerdo de libre comercio entre la UE y el MERCOSUR, y en el
ALCA. Argentina y Brasil
participan activamente del Grupo de Cairns articulado por Australia, Canadá y
Nueva Zelanda, el cual es visto por Europa como un instrumento auxiliar de la
estrategia diplomática de EUA contra la PAC. Por otro lado, el G-20 se
articuló como un Bloque más representativo y competente para la participación en
la Ronda de Doha. 76. Sin embargo, a pesar de todo el “buen sentido” y de los esfuerzos
diplomáticos ya desarrollados respecto a este tema, es necesario considerar los
siguientes aspectos de la cuestión del comercio agrícola: a) la estrategia de largo plazo de la UE no es
organizar un grupo económico neoliberal en un mundo neoliberal, pacífico y
cosmopolita sino una Unión política, con instituciones estatales
supranacionales, con Fuerzas Armadas comunes, y una moneda común, en un mundo
multipolar (que será muchas veces violento). No puede, por lo tanto, la
UE, desorganizar o fragilizar el sector agrícola de la economía europea y pasar
a ser totalmente dependiente del comercio mundial y del suministro de alimentos
por parte de países como EUA, Canadá, Australia, etc; b) la inclusión de países del Este europeo en la
UE, necesariamente reforzará la PAC, dado que son países exportadores
tradicionales o potenciales exportadores agrícolas para los países de Europa
Occidental; c) si la UE “liberalizase” su sector
agrícola, los mayores beneficiarios serían probablemente EUA y Canadá, que son
proveedores más “eficientes”, y no sólo Argentina y Brasil; d) el “déficit alimentario” estructural, crónico
es tan elevado en Brasil, que cualquier política agrícola razonable y urgente
para reducir este déficit tornaría al MERCOSUR en un mercado suficiente para
toda la posible producción agrícola, presente y futura, de Brasil y Argentina; e) la insistencia en la liberalización del
comercio agrícola es una fuente permanente de desavenencias entre el MERCOSUR y
la UE, y perjudica la articulación de programas concretos de cooperación en
campos estratégicos y puede llevar a un exceso de concesiones del MERCOSUR y a
la propia consolidación de la PAC. 77. Desarrollar capacidades científicas y tecnológicas autónomas es una
condición esencial para convertirse en un participante menor del sistema
mundial, ya sea unipolar o multipolar. Los mercados más lucrativos, son
los construidos de una forma monopolista, por medio de la explotación
temporaria de innovaciones, que es permitida por la legislación y acuerdos
sobre la propiedad intelectual. La alta rentabilidad de estos mercados,
permite recuperar con rapidez el capital invertido en investigación, desarrollo
y unidades de producción e invertir extensamente en esfuerzos de propaganda y
ventas. Por otro lado, en el campo de las tecnologías de producción
conocidas, el esfuerzo de investigación y desarrollo es esencial para
reorganizar la producción y reducir costos. 78. Países que no son capaces de desarrollar una capacidad tecnológica y
científica para por lo menos seguir e imitar (no liderar) este proceso
acelerado, no pueden ser competitivos industrialmente en el mercado mundial e,
inclusive en el campo de producción y exportación agrícola, enfrentarán una
competencia creciente. Además de esto, los efectos militares (y, por lo
tanto, políticos) de la ciencia y de la tecnología son esenciales para
construir no una capacidad militar agresiva sino una capacidad militar
disuasiva (que es indispensable). El MERCOSUR y América del Sur reúnen
todas las condiciones necesarias para desarrollar programas comunes importantes
de ciencia y tecnología, en todos los campos. En el nivel actual de
evolución económica, todas las actividades económicas están siendo
reorganizadas por la micro-electrónica, la tecnología de información y de las
comunicaciones y por la biotecnología y la ingeniería genética en las áreas
básicas de agricultura y salud. Estas tendrían que ser las áreas en las cuales
los esfuerzos conjuntos deberían concentrarse (y donde los gastos deberían ser
efectuados). 79. El MERCOSUR (y Argentina y Brasil) enfrentan tres desafíos de corto
plazo en el proceso de articulación de un papel político autónomo, en el sistema
mundial multipolar en gestación: a) resistir a una absorción en la economía
y en el Bloque político norteamericanos, que está avanzando rápidamente, de
manera disfrazada, por medio de las negociaciones del ALCA, de los TLCs y de la
dolarización gradual; b) enfrentar una posible intervención
militar externa en Colombia y eventualmente en toda la Región amazónica; c) recuperar el control sobre sus
políticas económicas, doméstica y externa, en el momento bajo control del FMI
(y de la OMC). 80. Esta redefinición de una visión global y la elaboración cuidadosa de
un conjunto de iniciativas concretas y articuladas, por parte del MERCOSUR,
requeriría mecanismos de coordinación permanentes entre las organizaciones
responsables, en Brasil y Argentina, para la formulación y ejecución de la
política externa y militar. Para construir una visión del mundo idéntica
y políticas comunes, Brasil y Argentina tendrían que desarrollar mecanismos
pragmáticos y efectivos de coordinación para: a) promover la renegociación
inmediata de los mecanismos del MERCOSUR, de forma de aumentar la flexibilidad
y proveer fondos de compensación y reorganización industrial con recursos
adecuados y permanentes, proporcionales al incremento del comercio intra-Zona; b) organizar programas comunes
de investigación y desarrollo en campos seleccionados, adecuadamente
financiados con recursos seguros y permanentes; c) organizar reuniones
informales, frecuentes y reservadas, de autoridades de las Cancillerías, de los
Ministerios de Defensa y de los Ministerios de Hacienda, en diferentes niveles
de responsabilidad; d) organizar programas
conjuntos para el entrenamiento de funcionarios diplomáticos y militares, en
diferentes niveles de carrera; e) desarrollar estudios
conjuntos sobre temas internacionales específicos; f) evitar la
dispersión de esfuerzos diplomáticos y definir países prioritarios (no Regiones
o continentes), para concentrar recursos diplomáticos escasos y establecer
alianzas estratégicas operativas; g) desarrollar un esfuerzo de
política comercial conjunta para remover obstáculos a las exportaciones
industriales del MERCOSUR, en terceros países; h) coordinar iniciativas
en foros políticos existentes, tales como OEA, Grupo de Río, Cúpula
Iberoamericana, Conferencias de Ministros de Defensa, de forma de garantizar un
frente negociador común. 81. Es necesario integrar a la totalidad de los Gobiernos en la
ejecución de la política de integración e informar, de hecho, a la sociedad
sobre sus objetivos, sus desequilibrios eventuales y su importancia decisiva
para los dos países y para América del Sur. Esta política, para ser exitosa,
torna indispensables programas vigorosos en las áreas de educación y cultura,
de libre tránsito, de empleo libre de nacionales del MERCOSUR en los cuatro
países y, finalmente, una participación efectiva de los partidos y de los
parlamentos en el proceso de toma de decisión del Bloque, cuestión ardua debido
a las asimetrías radicales de población, territorio y producto. Las
reuniones periódicas de Presidentes, por más importantes que sean, no pueden y
no deben sustituir la difícil tarea de analizar, de manera permanente y
detallada, los escenarios globales y Regionales, para desarrollar percepciones
estratégicas comunes y organizar iniciativas en las cuatro áreas estratégicas
para el papel político del MERCOSUR. 82. Hay cuatro cuestiones estratégicas de largo plazo vitales, para el
papel internacional del MERCOSUR, y estas pueden ser clasificadas como
políticas, militares, tecnológicas y económicas. 83. En el plano económico, las cuestiones centrales son la reducción de
la vulnerabilidad externa y de las disparidades sociales internas y la
recuperación de la capacidad de formular y ejecutar políticas de forma
autónoma. Sin la reducción de la vulnerabilidad en el campo financiero y
en el campo de la “economía real” (por ejemplo, en la cuestión de la energía),
será extremadamente difícil que el MERCOSUR pueda desarrollar un papel activo e
importante. Las disparidades sociales no pueden ser reducidas por
programas asistenciales paliativos, aunque generosos, y precisan ser
enfrentadas por medio de programas que creen empleos y aumenten la
productividad y por medio de grandes inversiones en saneamiento básico y salud
pública. La sumisión de políticas económicas internas a la visión
económica del desarrollo del FMI (y a sus intereses) y a sus controles rígidos,
crea una situación de soberanía nacional reducida que transborda y se desparrama
sobre el terreno político propiamente dicho. 84. En el campo tecnológico, existe la necesidad urgente de juntar
recursos y esfuerzos en los dos terrenos estratégicos de la tecnología de la
información (y comunicaciones) y de la biotecnología (e ingeniería genética),
incluso para mantener la capacidad de competir en la economía y en el sistema
político/militar mundiales. La remoción de “embudos económicos”, debería ser el
foco de los programas conjuntos de ciencia y tecnología del MERCOSUR. 85. En el terreno militar, las dos cuestiones básicas son el desarrollo
de una capacidad autónoma de defensa, tanto en el campo convencional como en el
campo de tecnologías altamente desarrolladas, y la negativa serena de cualquier
tentativa de establecer bases militares extranjeras en territorio sudamericano.
El éxito en lidiar con estos dos temas será esencial para la defensa de los
intereses del MERCOSUR en el exterior y para el pleno ejercicio de la
soberanía, en un mundo de creciente inestabilidad, arbitrariedad e intervencionismo. 86. En el terreno político strictu sensu, las cuestiones vitales
son la condición de miembro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y
la competencia del Consejo. Se puede esperar, de forma razonable, que el
sistema de la ONU no será descartado o radicalmente remodelado en líneas
democráticas, por causa de la participación privilegiada en el Consejo de las
Grandes Potencias, que no tienen la más remota intención de desistir de este
privilegio. Habrá un espacio abierto para adecuar a la segunda y tercera
potencias económicas, que están hoy fuera del Consejo, o sea, Alemania y Japón,
y ya hay consenso global sobre la conveniencia de su admisión como miembros
plenos y permanentes, con derecho a veto. La mecánica del proceso de reforma
del Consejo, sin embargo, hace posible y necesario que sean incluidos la India,
segundo país más populoso del mundo y potencia atómica, y países que
representen a África, el mundo árabe y América Latina. 87. La competencia del Consejo de Seguridad será expandida, de manera
gradual e informal, para incluir tópicos de gran interés para Brasil y para el
MERCOSUR, como el medio ambiente, drogas, terrorismo, regímenes políticos,
pobreza. El Consejo se tornará el centro de la gobernabilidad global,
cualquiera sea el nombre que se de a esta estructura de poder informal.
La reforma del Consejo, sería una oportunidad única de consolidar el papel
político del MERCOSUR y de permitir una defensa efectiva de sus
intereses. Brasil y Argentina deberían coordinar activamente sus
políticas para este fin. La capacidad, el poder y la influencia de
Argentina, de Brasil y del MERCOSUR, para actuar en todas las futuras
cuestiones internacionales, dependerá de la obtención, o no, del status
de miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Este status conferirá, inmediatamente, la posibilidad de tornarse
miembro del G-8 y otros mecanismos internacionales importantes de coordinación
del sistema mundial; pero no viceversa, o sea, tornarse miembro del G-8 no tendrá,
como consecuencia, obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas. |