LA EDUCACIÓN EN EL CONTEXTO DE LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES

 

 

 

 

Cristina Dirié

 

Noviembre de 2004

 

 

 

Introducción

 

La educación, y especialmente la de nivel superior,  fue incorporada como un servicio más a negociar y desregular dentro de acuerdos internacionales de liberalización comercial que se están discutiendo.  Este trabajo se propone analizar las características generales de uno de los principales, el Acuerdo General del Comercio de Servicios (AGCS) que se enmarca en la  Organización Mundial del Comercio (OMC), con el propósito de  evaluar las probables implicancias en países como el nuestro de la inclusión de la educación en tal tipo de Acuerdo. 

 

Debe tenerse en cuenta que la liberalización de servicios conlleva una liberalización más profunda que la de bienes dado que involucra la eventual desregulación de las inversiones extranjeras en el país receptor. Por otra parte, y por su misma índole,  al tratarse de servicios  educativos, deben añadirse, entre otros,  efectos sobre los valores, la cultura,  la identidad y la propia soberanía. 

 

Asimismo este informe  pretende llamar la atención sobre el  hecho de que si bien y, por el momento,  habría  una impasse en las negociaciones relativas al Área de Libre Comercio de las Américas ( ALCA)  y  al AGCS, los EUA, uno de los principales impulsores de la inclusión de la educación como tema de negociación comercial,   está llevando a cabo una insistente política tendiente a la firma de tratados bilaterales de libre comercio con distintos países de América del Sur  en los que se incluye la liberalización de bienes y de servicios, entre ellos  los educativos.  El debate sobre el tema  en los países del Sur es aún relativamente  incipiente

 

Con el fin de abordar dichos temas este trabajo se organiza en los siguientes apartados:

 

1)       Sistema educativo argentino y los nuevos tratados internacionales

2)       Características generales del AGCS. Obligaciones e implicancias

3)       Críticas y apoyos desde distintos sectores involucrados

4)       La internacionalización de la educación superior en América Latina y en Argentina en particular

5)       Reflexiones finales

 

 

1) Sistema educativo argentino y los nuevos tratados internacionales

 

En Argentina, como en la mayoría de los países,  los servicios educativos de todos los niveles,  son gestionados por el sector estatal y también por el sector privado. Por ello pueden ser  objeto de inclusión en el AGCS.

 

Son casi 11 millones los alumnos que en Argentina cursan su escolaridad de nivel inicial,  la educación general básica,  el polimodal [1] y/o el nivel superior. El 75% de ellos estudia en instituciones educativas gestionadas por el Estado y el resto en instituciones gestionadas por el sector privado. La educación de nivel superior tiene una participación considerable y creciente dentro del sistema educativo total. Son 1.725.270 los alumnos  que cursan estudios de nivel superior, tanto en el subsistema universitario como en el no universitario. El alumnado que asiste al nivel superior  representa el 15.6% de la matrícula total del sistema educativo ( los matriculados en la educación superior no universitaria constituyen el 4 % del total, mientras que los universitarios el 11.6%).  Si bien la gran mayoría de las instituciones en este nivel son gestionadas por el sector privado, casi el 80% de los alumnos  asisten a instituciones gestionadas por el Estado. 

 

Hay 91 instituciones universitarias (universidades e institutos universitarios públicos y privados)  y 1754 unidades educativas  que imparten educación superior no universitaria (de formación docente y/o de formación técnico profesional).[2]  A pesar de la mayor dispersión territorial que históricamente ha presentado y que aún  conserva el subsistema no universitario y la diversidad de carreras y títulos  que ofrece, el 74,5% del alumnado de nivel superior estudia en universidades. Es destacable que tanto en el subsistema universitario como en el no universitario, alrededor del 55% de las instituciones que brindan educación superior en el país  son gestionadas por el sector privado.    Este brinda el servicio en las zonas comparativamente más pobladas y ricas del país, mientras que en las  regiones más desfavorecidas es casi o totalmente inexistente.

 

Como ha ocurrido en la mayoría de los países, la demanda  de educación superior  ha aumentado significativamente en las últimas décadas. Veinte años atrás  la matrícula del nivel superior en su conjunto tenía una significación cuantitativa menor, representaba el 8.8% de la matrícula total del sistema. Concomitantemente, el peso de la matrícula de estudios superiores (universitarios y no universitarios) en la población total es cada vez mayor. El número de estudiantes en educación superior por cada 10.000 habitantes pasó de 7 en  1914,  a 32.4 en 1950, 106.7 en 1970 y 149 en 1980. Actualmente la relación es de 478 estudiantes de nivel superior por cada 10.000 habitantes. El mismo indicador considerando sólo a los estudiantes universitarios es de  356.7 cada 10000 habitantes. Mientras que el número de estudiantes no universitarios cada 10.000 habitantes es de 122.1.[3]

 

El nivel ha tenido  un fuerte crecimiento en términos de cantidad de instituciones que ofrecen el servicio educativo, del número de alumnos atendidos y de la cantidad y diversidad de  carreras que se cursan  y títulos que se expiden. Si bien ambos subsistemas han mostrado una significativa expansión,   el no universitario  ha tenido un crecimiento mayor. El subsistema de educación superior no universitario pasó de atender 93.645  alumnos en 1980 a 439.909 en el año 2000.(crecimiento del 369,7%) El  subsistema universitario que atendía a 393.828 alumnos en 1980 pasó a atender, 20 años después, a  1.285.361 alumnos.( 226.3%)[4]  Este mayor crecimiento cuantitativo del subsistema no universitario es coincidente con lo ocurrido en las últimas décadas en los países más desarrollados y en los de América Latina.

 

En términos de cantidad de instituciones, se observa que  son las  de gestión privada las que han mostrado el  crecimiento más espectacular en los 90.  De las 42 universidades privadas actuales, la mitad (21) han sido abiertas en estos últimos años. Asimismo más del  70% de los institutos universitarios privados también son de creación reciente.   Mientras tanto,  el número de instituciones universitarias estatales aunque también mostró un significativo crecimiento, éste fue menor al del sector privado. De las 36 universidades estatales actuales, aproximadamente el 20% (7) fueron creadas en los 90. Por su parte de los cinco institutos universitarios estatales, tres se crearon en la última década.

 

En Argentina según la Ley Federal de Educación y la de Educación Superior, el gobierno y administración del sistema educativo es una responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional, de los Poderes Ejecutivos Provinciales y del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en todos los niveles educativos incluyendo la educación superior no universitaria.  Con pocas excepciones, la totalidad de las escuelas de distintos niveles educativos, incluyendo los institutos  no universitarios de educación superior,  están administradas por las autoridades competentes de cada jurisdicción provincial y/o de la Ciudad de Bs.As. Estas tienen a su cargo la organización y  administración de los establecimientos educativos de gestión estatal y la autorización y supervisión de los establecimientos de gestión privada de su jurisdicción.[5] Por su parte, la ley 24.521 de educación superior, expresa que corresponde a las Provincias y  al Gobierno de la Ciudad de Bs.As.  el gobierno y organización de la educación superior no universitaria, en sus respectivos ámbitos de competencia, así como dictar normas que regulen la creación, modificación y/o cese de instituciones de educación superior no universitaria y el establecimiento de las condiciones a que se ajustará su funcionamiento. La educación superior universitaria está a cargo  de las universidades nacionales, de las provinciales y privadas reconocidas por el Estado Nacional y de los institutos estatales o privados reconocidos, todos los cuales integran el Sistema Universitario Nacional. Las instituciones universitarias tienen autonomía académica e institucional,  dictan y reforman sus estatutos, los que deben ser comunicados al Ministerio de Educación. El reconocimiento oficial de los títulos que expiden las instituciones universitarias es otorgado por el Ministerio de Educación y estos tienen validez nacional. Corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales.  Las instituciones universitarias privadas deben constituirse sin fines de lucro, obteniendo personería jurídica como asociación civil o fundación y deben ser autorizadas por decreto del Poder Ejecutivo  Nacional para funcionar.

 

No sólo la demanda doméstica de educación superior ha  aumentado. También se han incrementado  los procesos de internacionalización y transnacionalización de la misma. Asimismo las  innovaciones tecnológicas en el campo de la información han incentivado las ofertas alternativas y virtuales de educación superior.  Si bien  la movilidad de  estudiantes,  docentes y  conocimientos es algo habitual en la educación superior, en las ultimas décadas estos flujos se han incrementado significativamente.  Se están movilizando más personas y los programas académicos y sus proveedores también están traspasando fronteras.

 

Los servicios que se incluyen dentro de la AGCS son los siguientes: 1)servicios prestados a las empresas (incluidos los servicios profesionales y los servicios de informática); 2)servicios de comunicaciones;  3)servicios de construcción y servicios de ingeniería conexos; 4)servicios de distribución; 5) servicios de enseñanza; 6) servicios relacionados con el medio ambiente; 7) servicios financieros (incluidos los servicios de seguros y los servicios bancarios); 8) servicios sociales y de salud; 9) servicios de turismo y servicios relacionados con los viajes; 10) servicios de esparcimiento, culturales y deportivos; 11)  servicios de transporte y 12) otros servicios.[6]

 

En la ronda de Doha (Qatar 2001) de la OMC, países como EUA lograron la inclusión en la agenda de negociación del servicio educación universitaria para posibilitar su desregulación. Los EUA son el principal exportador de servicios de enseñanza, seguidos de Francia, Alemania y el Reino Unido. En 1996, se calculó que las exportaciones de servicios de enseñanza se cifraban en 7.000 millones de dólares de EUA, lo que convierte a la educación superior en el quinto sector de exportación de servicios del país,  por orden de importancia. Los principales mercados de exportación están ubicados en Asia (Japón, China, Corea, Taiwán, India, Malasia e Indonesia), representan el 58% de las exportaciones estadounidenses de servicios de enseñanza, seguidos de los países de Europa y América Latina. Sin embargo, los EUA han de afrontar la competencia creciente de otros países, como Australia y el Reino Unido, fundamentalmente en lo tocante a los estudiantes asiáticos. En cuanto a la importación, según los informes, casi dos tercios de los estudiantes estadounidenses en el extranjero habían elegido instituciones de Europa Occidental (entre los principales centros hay que citar los del Reino Unido, Francia, España e Italia), seguidas de América Latina. Las importaciones totales de los EUA en materia de enseñanza se elevaron en 1996 a 1000 millones de dólares estadounidenses.[7]

 

Algunos tratados internacionales conllevan el compromiso de los Estados Parte (y de los sucesivos Gobiernos que los representan) de admitir normativas de una jerarquía igual o superior a las propias Constituciones nacionales. Dichos Tratados “gozan de jerarquía supralegal, razón por la cual la normativa interna nacional no puede contradecir o derogar disposiciones emanadas de estos instrumentos de derecho internacional”[8]. Además, según las modalidades de negociación vigentes y la capacidad (o incapacidad) de los diversos Estados participantes de influir en la elaboración de dichos marcos regulatorios y en la adopción de decisiones, muchas veces los gobiernos se encuentran  con situaciones tipo “hecho consumado”, ya que se trata de la simple adhesión a iniciativas promovidas por los intereses de los países más poderosos y sus corporaciones.

 

Tanto la OMC, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el Canadá-EUA (NAFTA-CUFTA), o el proyecto ALCA, configuran Constituciones Globales, es decir marcos normativos que muchas veces colisionan con (o subalternizan a) los marcos Constitucionales y/o normativos nacionales (y también subestatales), con detrimento de los atributos soberanos de los Estados[9] y de los derechos humanos de sus ciudadanos o habitantes. A diferencia de los Tratados internacionales tradicionales o de los acuerdos estrictamente comerciales interestatales, la OMC y el ALCA regulan aspectos múltiples que modifican e inciden en la vida cotidiana de los pueblos, ya que se trata de procesos de integración profunda que limitan el poder de los Estados nacionales y /o subnacionales para decidir sobre las más adecuadas políticas para atender los problemas de la población.[10]  En ese sentido, puede considerarse que la OMC “es una organización que tiene poderes característicos de un gobierno económico internacional, cuyas decisiones predominan sobre las legislaciones y las decisiones de los tribunales nacionales”.[11] Por otra parte resulta necesario reiterar que también acuerdos bilaterales “ de nuevo cuño” tienen esas connotaciones.[12]

 

 

2)       Características generales del AGCS 

 

2.a) Obligaciones e implicancias

 

La OMC es la única organización internacional global que discute las reglas del comercio entre naciones. El AGCS es el primer conjunto de reglas multilaterales, jurídicamente obligatorias, que rigen el comercio internacional de los servicios. Su complejidad técnica y legal dificulta el análisis de sus características e implicancias, sobre todo para aquellos no habituados al trabajo relacionado con el comercio internacional. En los párrafos que siguen se hace una breve presentación de las características generales del acuerdo, las obligaciones que involucra y sus implicancias.

 

El Acuerdo tiene tres partes. La primera,  es el marco que contiene los principios y reglas generales. En la segunda, figuran una serie de tablas por naciones en las que se señalan los compromisos específicos de los países, en cuanto al acceso a su mercado nacional, por parte de proveedores extranjeros. La tercera,  está compuesta por un conjunto de anexos que detallan las limitaciones específicas para cada sector, los cuales se pueden agregar a los  compromisos.

 

El marco general contiene un conjunto de obligaciones generales, llamadas  incondicionales, que son aplicables a todo el comercio de servicios, sin importar si un país ha adquirido un compromiso específico en uno o varios sectores. El principio de la Nación Más Favorecida (NMF) es fundamental en esta discusión.

 

Cada miembro de la OMC publica, en su tabla por país, los servicios en los que desea darle acceso a los proveedores extranjeros. Además de escoger en cuál(es) sector(es) de servicio(s) se comprometerá, cada país determina el grado de compromiso, especificando el nivel de acceso al mercado y el grado de tratamiento nacional que está preparado a garantizar. El siguiente cuadro muestra los elementos importantes del AGCS y proporciona unas breves notas explicativas.

 

Cuadro Nro. 1-   Elementos Importantes y Reglas

 

Elemento o Regla del AGCS	Explicación	Aplicación	Problemas
Cobertura	Todos los servicios que se comercializan internacionalmente están cubiertos por los 12 diferentes sectores de servicio (e.g., educación, transporte, finanzas, turismo, salud, construcción)	A todos los servicios - con dos excepciones: i) servicios prestados en el ejercicio de la autoridad gubernamental ii) derecho de circulación aérea	Gran debate sobre lo que significa el término “ejercicio de la autoridad gubernamental”
Medidas	Todas las leyes, normas y prácticas del gobierno nacional, regional o local que pueden afectar el comercio	Término genérico que aplica a todos los sectores
Obligaciones Generales o Incondicionales	Existen cuatro obligaciones incondicionales: -          la nación más  favorecida (NMF) -          la transparencia -          el arbitraje de disputas -          los monopolios tratamiento	A todos los sectores de servicio, sin importar si se trata de un compromiso planeado o no	Hay que prestar atención a “la nación más favorecida”
Tratamiento de Nación Más Favorecida (NMF)	Se requiere un tratamiento igual y consistente a todos los socios comerciales extranjeros   NMF significa tratar por igual a los propios socios comerciales. Bajo el AGCS , si un país permite la competencia extranjera en un sector, se debe dar igualdad de oportunidades en dicho sector a los proveedores del servicio de todos los países miembros de la OMC. Esto también aplica al tratamiento de mutua exclusión.   Por ejemplo, si un proveedor extranjero establece un campus sucursal en un país A, entonces el País A le debe dar a todos los miembros de la OMC la misma oportunidad / tratamiento. O si el País A decide excluir al País B de la prestación de un servicio específico, entonces se excluyen también todos los miembros de la OMC.	Aún si el país no ha adquirido el compromiso específico de permitir el acceso de proveedores extranjeros a sus mercados.   Son permisibles las exenciones por un periodo de 10 años	El tema de la  NMF tiene implicaciones para aquellos países que ya están comprometidos con el comercio de servicios educativos y/o que permiten el acceso a proveedores extranjeros   El tratamiento NMF no es lo mismo que tratamiento nacional
Obligaciones Condicionales	Hay varias obligaciones condicionales relacionadas con los compromisos por nación: - el acceso al mercado - el tratamiento nacional	Sólo a los compromisos que figuran en las tablas por nación   El grado y dimensión de la obligación es determinado por el país	Los partidarios del AGCS creen que los objetivos educativos nacionales de un país están protegidos por estas dos obligaciones.
Tratamiento Nacional	Se requiere igual tratamiento para proveedores extranjeros y nacionales   Una vez que se le haya permitido a un proveedor extranjero prestar un servicio en un país, no debe haber discriminación en el tratamiento a proveedores extranjeros y los nacionales.	Sólo en el caso en que un país haya adquirido un compromiso específico   Se permiten las exenciones	Los críticos del AGCS opinan que este tratamiento puede poner la educación al nivel de un  ‘bien público’ en riesgo.
Acceso al Mercado	Significa el grado en que se le permite el acceso al mercado a los proveedores extranjeros, en sectores específicos	Cada país determina  restricciones de acceso al mercado para cada sector comprometido
Liberalización Progresiva	El AGCS  tiene una agenda incorporada, lo cual significa que en  cada ronda de negociaciones hay mayor liberalización del comercio de servicios. Esto significa que se cubren más sectores y que se eliminan más restricciones al comercio.	A todos los sectores y por consiguiente incluye la educación

 

Fuente: Extraído de Dra. Knight, Jane - Comercialización de  Servicios de Educación Superior:

Implicaciones del GATS, Observatory on borderless higher education, Londres, Marzo 2002

 

 

El AGCS funciona con una agenda donde, reiteramos,  cada ronda de negociaciones significa mayor liberalización, cubriendo más sectores y eliminando  restricciones.[13]

 

Las "obligaciones y disciplinas generales" del AGCS  son las normas básicas que se aplican a todos los Miembros y, en su mayor parte, a todos los servicios. En el primer párrafo se establece que "con respecto a toda medida abarcada por el presente Acuerdo" (cuyo alcance se definió en  el artículo I), "cada Miembro otorgará inmediata e incondicionalmente a los servicios y a los proveedores de servicios de cualquier otro Miembro un trato no menos favorable que el que conceda a los servicios similares y a los proveedores de servicios similares de cualquier otro país".  No obstante, esta formulación clásica del principio NMF está sujeta a  salvedades.  Se permite a un Miembro mantener una medida incompatible con la prescripción NMF general,  si ha establecido una excepción para la misma. En el curso de la Ronda Uruguay, se puso de manifiesto que no podría lograrse la liberalización sin reservas de algunos sectores de servicios, y que sería preferible una liberalización que estuviese sujeta a ciertas excepciones temporales, relacionadas con el trato NMF, a que no se produjese liberalización alguna.  El resultado fue que más de 70 Miembros de la OMC condicionaron los compromisos relativos a los servicios incluidos en sus listas, a otras listas de exenciones al artículo II. Estas listas  se rigen por condiciones establecidas en un anexo separado del AGCS.  Allí  se  establece que no podrán concederse nuevas exenciones, por lo menos por esta vía:  toda petición futura encaminada a otorgar un trato distinto del de NMF, sólo podrá tramitarse mediante el procedimiento de exenciones de la OMC. Algunas exenciones incluidas en la lista están sujetas a un plazo de vigencia especificado.  Para las que no lo están, se establece en anexo que, en principio, no deben permanecer en vigor durante más de 10 años, y que en cualquier caso estarán sujetas a negociación en futuras rondas de liberalización del comercio.[14]

Un segundo principio básico tomado del GATT es el de transparencia.  Las empresas estarían en una situación de  desventaja al desarrollar actividades en un país extranjero, si no conociesen las leyes y reglamentos que se les aplicarán.   El AGCS prescribe que cada Miembro publicará con prontitud "todas las medidas pertinentes de aplicación general" (es decir, no relacionadas tan sólo con proveedores de servicios individuales), que afecten al funcionamiento del Acuerdo.  Otras normas de la Parte II están destinadas a garantizar que los beneficios derivados del AGCS no resulten bloqueados por las reglamentaciones nacionales.  Las medidas de aplicación general que afecten a sectores del comercio de servicios, en los que un país haya contraído compromisos específicos, deberán aplicarse de manera razonable, objetiva e imparcial.[15]

 El artículo VIII establece que no debe permitirse que un proveedor monopolista de un servicio, actúe de manera incompatible con las obligaciones del Miembro relativas al trato NMF o con sus compromisos específicos, ni que abuse de su posición dominante.   Si un país asume compromisos específicos para permitir el suministro de un servicio y  luego otorga derechos monopólicos en el mismo, anula o menoscaba aquellos. Por ello debe negociar una compensación.   [16] Por otra parte, en caso de conflictos, los países se obligan a  declinar su jurisdicción en favor de paneles arbitrales de la OMC.

 Cada Miembro otorgará a los servicios y a los proveedores de servicios extranjeros, con respecto a las medidas que afecten al suministro, un trato no menos favorable que el que dispense a sus propios servicios y proveedores.  La obligación básica se enuncia en términos similares a los de la norma de trato nacional (TN) contenida en el artículo III del GATT, pero, en el caso del AGCS se limita a los servicios con respecto a los cuales se hayan contraído compromisos. Para entender cuáles son las obligaciones en materia de servicios que incumben a cada Miembro de la OMC, no sólo hay que tomar como referencia las normas generales del AGCS.  Las obligaciones de un Miembro -incluso en aspectos como tratar a un proveedor extranjero de servicios,  de la misma forma que a un proveedor nacional- dependen en gran medida de los compromisos específicos que haya consignado en su lista nacional.[17]

Los acuerdos de liberalización de servicios, tanto los de índole bilateral como multilateral, abordan el tema de las inversiones internacionales necesarias para prestar tales servicios. El ACGS es un acuerdo referido no tanto, ni siquiera principalmente, a los intercambios internacionales de servicios, sino al régimen de las inversiones extranjeras y a las reglas internas aplicables a las empresas que prestan tales servicios en un tercer país (todo ello comprende el término presencia comercial), sin perjuicio de que se aplique también a aquellos intercambios. Así el AGCS es un acuerdo que se ocupa no solo del “servicio” sino también y sobre todo del “prestador del servicio” si este  es extranjero o controlado por extranjeros. De ahí que el AGCS tenga una doble universalidad: “no solamente trata de los sectores de servicios, sino que trata de todos los aspectos de la legislación aplicable a las empresas y a los prestadores de servicios (lo que significa en la práctica que trata de toda la legislación de un Estado) en la medida que se aplique a empresas y prestadores de servicios extranjeros o controlados, directamente o indirectamente por extranjeros”.[18]

Uno de los problemas más polémicos del AGCS es el  relacionado con la interpretación del Art. 1.3. que  define cuáles  servicios se cubren o se eximen. Allí se expresa que  estarían exceptuados de los servicios comerciales regulados por la OMC aquellos que fuesen provistos en el ejercicio de su autoridad gubernamental y, en ese marco, no fuesen ofrecidos sobre una base comercial, ni permitiesen la competición con uno o más proveedores de servicios.  A través de un documento entonces de circulación restringida, de 1998,  la Secretaría de la OMC defendía la tesis según la cual a partir de que los gobiernos permiten la existencia de proveedores privados de educación, aceptan el principio  de que la educación superior puede ser tratada como un servicio comercial y, en consecuencia, debe ser regulada en el marco de la OMC.[19] Lo mismo interpretaba EUA al expresar que su propuesta “sería aplicable a los países que permiten la enseñanza privada, no a los países que mantienen sistemas de enseñanza exclusivamente públicos” [20](que ciertamente son los menos).

Los críticos del AGCS afirman que debido a la amplia interpretación de los términos ‘no comercial’ y ‘no en competencia', los proveedores de servicio del sector público / gobierno pueden de hecho no estar exentos. La situación es  complicada en aquellos países donde hay un sistema de educación superior mixto público / privado, o donde gran parte de la financiación para las instituciones públicas proviene del sector privado. Al respecto cabe señalar que América Latina es la Región del mundo donde mayor crecimiento hubo del sector privado en la provisión del servicio educativo de nivel  superior, en las dos últimas décadas. Actualmente el promedio del porcentaje de matrícula en el sector privado de educación es de 38%. A mediados de la década de los noventa, existían cinco países cuyas tasas de matrícula en el sector privado superaban a las del sector público, situación que pocos países tienen a  nivel mundial. Argentina se encuentra en una posición intermedia con un 20.3% de matrícula en ese sector, mientras que Bolivia, Panamá y Uruguay tienen menos del 10% de alumnos de educación superior en esa situación[21].

Otro punto conflictivo y que provoca debate es el relativo a la reversibilidad o no de los compromisos que se asumen. La OMC[22]  expresa que existen cuatro maneras en que un país puede modificar, suspender o incluso retirar, un compromiso si lo considera necesario.  Todo compromiso puede retirarse o modificarse después de haber estado en vigor durante tres años. Cuando se solicita, puede ser necesario negociar una "compensación" con los Miembros cuyo comercio se ha visto afectado. Esto no significa una compensación monetaria sino  la sustitución del compromiso retirado por otro de valor equivalente. También,  en caso de necesidad, se pueden invocar las excepciones generales del artículo XIV del AGCS, cuando es preciso actuar para proteger intereses públicos importantes, con inclusión de la seguridad, la vida o la salud de los seres humanos, las plantas o los animales, la seguridad nacional o la moral pública. Estas excepciones prevalecen sobre todas las demás disposiciones del Acuerdo, y darían derecho a un  gobierno  a retirar sus propios compromisos, de ser necesario.

 

 

2.b) ¿ Cuáles servicios educativos pueden ser objeto de transacciones comerciales internacionales en el marco del AGCS?

 

Los servicios que quedan involucrados en las negociaciones del AGCS  son doce y han sido enumerados más arriba. Entre los servicios educativos se incluyen las siguientes categorías o subsectores de servicio[23] : a) Educación Primaria;  b) Educación Secundaria, c) Educación Superior, d) Educación para Adultos y e) Otra Educación.  Dentro de los servicios de educación superior se incluyen los servicios educativos técnicos y vocacionales de post –secundaria y  otros servicios de educación superior conducentes a título universitario o su equivalente. También se ha solicitado que “queden abarcados en el concepto de enseñanza los servicios de capacitación y los servicios de pruebas educativas”.[24] 

 

 

2.c) Las distintas formas de suministro del servicio educativo

 

Según la clasificación del AGCS son cuatro las formas en que pueden suministrarse cualquiera de los servicios.  El cuadro que sigue las presenta, con ejemplos para el caso de la educación superior.

 

 

Cuadro  Nro.2-  Formas de Suministro

 

Forma de Suministro según el GATS	Explicación	Ejemplos en Educación Superior	Tamaño / Potencial del mercado
Suministro más allá de las fronteras	-la prestación de un servicio donde éste traspasa las fronteras (no requiere el desplazamiento físico del consumidor)	-educación a  distancia -aprendizaje electrónico -universidades virtuales	- actualmente un mercado relativamente pequeño - aparentemente con gran potencial a través del uso de TICs y sobre todo de Internet
2. Consumo en el extranjero	- prestación del servicio que requiere el desplazamiento del consumidor al país del proveedor	-estudiantes que van a estudiar a otro país	-representan el porcentaje más grande del mercado global en servicios educativos en la actualidad
3.Presencia  Comercial	-el proveedor tiene o establece instalaciones comerciales en otro país para prestar el servicio	- sede local o campos satélite - instituciones gemelas - acuerdos de franquicia con instituciones locales	- interés creciente y fuerte potencial para crecimiento futuro -muy polémico, puesto que parece imponer reglas internacionales a la inversión extranjera
4. Presencia de Personas Físicas	- personas que viajan temporalmente a otro país a prestar el servicio	- profesores, maestros, investigadores trabajando en el extranjero	- potencialmente un mercado fuerte dado el énfasis en la movilidad de los profesionales

Fuente: Extraído de  Knight, Jane – op.cit.

 

La liberalización del comercio de servicios tiene  implicancias más profundas para un país receptor de los mismos que la liberalización comercial de bienes. Estas implicancias no siempre son tenidas en cuenta al momento de evaluar la incorporación a este tipo de acuerdos.  A diferencia del acceso que tienen a los mercados las partidas de mercancías que se envían de un país a otro, en lo que es principalmente cuestión de derechos de aduana y otras formalidades en la frontera, la posibilidad de suministrar un servicio a otro país, depende fundamentalmente de reglamentaciones gubernamentales que pueden ser muy diferentes para cada uno de los cuatro modos de suministro.[25]

Mientras que el  GATT, dedicado a la liberalización del comercio de bienes,  sólo ha intervenido gradualmente en algunas cuestiones delicadas de política interna, tales como las subvenciones[26] y las normas técnicas, el AGCS aborda desde el primer momento múltiples cuestiones de política interior, tales como derechos de establecimiento inherentes en la presencia comercial de empresas extranjeras.  Al hacerlo, y al fijar normas multilaterales que garantizan la posibilidad de que empresas y personas individuales se establezcan en un mercado extranjero, el AGCS ha abierto sendas nuevas. El modo 3 no exige necesariamente la presencia de personas extranjeras (el personal de la oficina del proveedor extranjero puede ser exclusivamente local).  No obstante, es  posible que el proveedor estime necesario emplear ciertos administradores o especialistas extranjeros. En tal caso, el modo 3 se aplicará conjuntamente con el "modo 4":  la presencia de personas físicas o, en términos más claros, la admisión en un país de ciudadanos extranjeros, con el fin de que suministren servicios en el mismo.  El modo 4 también puede darse en forma separada, sin una presencia comercial permanente, y las personas que viajen al país pueden pertenecer al personal de un proveedor extranjero o proporcionar servicios individualmente, en forma independiente

 

2.e) Acerca de las barreras

 

La razón de ser del AGCS es la liberalización progresiva del comercio de servicios. Ello involucra la eliminación de las que se consideran barreras o trabas que impiden y/u obstaculizan el comercio libre de servicios entre países. El proceso de liberalización progresiva incluye dos aspectos: extender la cobertura del AGCS a más sectores de servicio y disminuir el número y ámbito de las medidas que dificultan una mayor comercialización. A pesar del derecho de cada país a determinar la dimensión de sus compromisos, en cada nueva ronda de negociaciones se espera que los países puedan agregar sectores o subsectores a sus planes de compromiso y puedan negociar el levantamiento de restricciones al acceso al mercado y el tratamiento nacional. Por ello es que la identificación puntual de las barreras que se invocan (y que se pretenden suprimir) resulta ilustrativo. Asimismo, debe tenerse en cuenta que estos  obstáculos se invocan desde el punto de vista del país o del grupo empresario exportador.  Por lo tanto, lo que algunos estiman como barreras,  otros lo consideran necesarias medidas para  preservar y/o mantener la calidad de los servicios educativos o bien medidas que se estima favorecen el desarrollo económico y social del país y/o preservan su identidad. En este sentido,  las presiones para el levantamiento de “barreras” pueden interpretarse como la intromisión en aspectos de soberanía de un país, máxime al tratarse de servicios que, en algunos casos, se brindan mediante la presencia comercial de un proveedor extranjero en el país receptor.

 

Las barreras que en general se invocan para cualquier tipo de servicios son las que siguen:

 

• falta de transparencia en los marcos de referencia gubernamentales,  en cuanto a regulación, política y financiación;
• injusticia en la aplicación  de las leyes y regulaciones domésticas;
• falta de claridad y transparencia en la divulgación de información sobre subsidios;
• demoras en la aprobación gubernamental cuando ésta se requiere,  falta de información sobre las razones por las que se niega una aprobación, y sobre lo que debe hacerse para obtener la aprobación en el futuro;
• tratamiento tributario que discrimina a los proveedores extranjeros; 
• tratamiento desfavorable a los socios extranjeros frente al que reciben otras organizaciones. [27]

 

Según forma de suministro, entre otras,  las barreras que se invocan son las que siguen: [28]

 

1) Suministro más allá de la frontera (ejemplos: entrega a distancia de educación electrónica, universidades virtuales, etc.)

• restricciones inapropiadas a la transmisión electrónica de materiales de curso;
• falta de oportunidad para calificar como institución otorgante de título; 
• exigencia de recurrir a socios locales;

·         negación de permiso para crear y deshacer voluntariamente sociedades de riesgo  compartido (joint ventures) con socios locales o no locales;

• tarifas e impuestos”excesivos” para pago de licencias o regalías;
• nuevos obstáculos, electrónicos o legales, para el uso de Internet en la prestación de servicios educativos ;
• restricciones al uso / importación de materiales educativos

 

2) Consumo en el exterior: (ejemplo: estudiantes que estudian en otro país)

 

·         requisitos y costos de visa [29];

·         requisitos de moneda extranjera y cambio; 

·         reconocimiento de calificaciones anteriores de otros países;

·         exigencia de cuotas en el número de estudiantes internacionales en total o para una institución particular; 

·         restricciones al empleo mientras se estudia; 

 

3) Presencia comercial (ejemplos: campos o sucursales satélites, franquicias, acuerdos de conformación de instituciones gemelas).

 

• incapacidad para obtener licencias nacionales para otorgar una calificación;
• límite a la inversión directa por parte de los proveedores de educación (topes de equidad);  
• requisitos de nacionalidad;
• restricciones en la contratación de docentes extranjeros;
• monopolios gubernamentales;
• altos subsidios para las instituciones locales;
• dificultad para obtener autorización para establecer instalaciones;
• prohibición de los servicios de educación superior, educación para adultos y servicios de capacitación ofrecidos por entidades extranjeras:
• exigencia de recurrir a socios locales;
• dificultad para obtener autorización para crear y deshacer voluntariamente sociedades de riesgo compartido (joint ventures) con socios locales o no locales;
• tratamiento tributario que discrimina a los proveedores extranjeros;
• tratamiento desfavorable a los socios extranjeros frente al que reciben otras organizaciones;
• tarifas e impuestos excesivos para pago de licencias o regalías;
• reglas para la conformación de instituciones gemelas.

 

4) Presencia de personas físicas ( ejemplos. Docentes que viajan a un país extranjero a enseñar)

•  requisitos de inmigración;
• requisitos de nacionalidad o residencia;
• reconocimiento de credenciales;
• requisitos mínimos de contratación local desproporcionadamente altos; 
• dificultad para que el personal obtenga autorización para entrar y salir del país;
• cuotas en el número de personal temporal; 
• repatriación de ganancias sujeta a tasas y/o impuestos excesivamente costosos para la  conversión de divisas;
• reglas de empleo; 
• restricciones al uso / importación de materiales educativos que van a ser usados por el docente / académico extranjero

 

Muchas de estas barreras no son nuevas ni invocables sólo en el marco del  AGCS. Algunas también afectan las iniciativas de internacionalización de la educación superior,  es decir, actividades que no tienen una motivación económica o lucrativa. Por ejemplo, el desplazamiento de estudiantes y docentes   que se ve afectado por muchos de los obstáculos mencionados para las formas de suministro dos y cuatro.  Por ello independientemente del AGCS  algunos países que no han adquirido ningún compromiso formal para comercializar servicios de educación superior, sin embargo están actualmente en el proceso de aligerar algunos de los obstáculos identificados para permitir una mayor fluidez de los intercambios.

 

 

2.f) Compromisos vigentes en el terreno educativo 

 

De acuerdo con  información[30] de comienzos del 2002 existían 42 países -pertenecientes a la OMC-, que habían  realizado algún compromiso con al menos algún sector educativo. En ese grupo estaban incluidos todos los países de la OCDE menos Canadá, Finlandia, Islandia, Corea y Suecia. Los países que habían incluido algún compromiso con la categoría de educación superior, eran 32, o sea el 22% de los  países pertenecientes a la OMC. De ellos,  14 pertenecen a la OCDE, 12 a la Unión Europea, y sólo 2 a la Región de América Latina. Diez de los  países que habían firmado compromisos, usaban una clasificación que  limitaba el compromiso al sector privado de la educación superior. Por otro lado, 15  habían realizado compromisos de acceso al mercado, para los modos 1 (suministro más allá de las fronteras), modo 2 (consumo en el extranjero) y modo 3 (presencia comercial). Asimismo, 22  –entre los cuales estaban incluidos México y Panamá- habían realizado acuerdos completos en tratamiento nacional para los modos de suministro 1, 2 y 3.

 

En América Latina sólo habían concertado compromisos con el sector de educación, México, Panamá y Costa Rica; y con el subsector de educación superior solamente los dos primeros. [31] En el caso de México, no ha puesto limitación alguna en el acceso a su mercado ni en el tratamiento nacional  en los modos de suministro 1 y 2 (suministro más allá de la frontera y consumo en el extranjero). Con relación al modo de suministro 3 (  presencia comercial) ,  permite a  la inversión extranjera participar hasta el 49% del capital registrado de las empresas y exige autorización previa del Ministerio de Educación o de otra autoridad del Estado. Por último no pone requisitos a la presencia de personas físicas,  excepto lo indicado en los acuerdos horizontales. El caso de Panamá es similar excepto que no pone limitaciones de porcentaje de capital extranjero para el modo 3 ( la presencia comercial). Al igual que México exige autorización previa de su Ministerio de Educación.[32]

 

Mientras la Unión  Europea ha firmado compromisos en todas las categorías, excepto la correspondiente a “otras”; los EUA sólo han firmado compromisos para la categoría de “otras”, o sea, no los han firmado  para la educación superior, ni para primaria, secundaria y adultos. Sin embargo, si bien los EUA no han firmado compromisos para la categoría de educación superior, paradójicamente sí han presentado una propuesta sobre este nivel. 

 

Los países que han expresado su interés en forma de propuestas para eliminar barreras en los servicios educativos han sido: EUA, Nueva Zelanda, Australia, y Japón. Estas propuestas subrayan la necesidad de los gobiernos de preservar su derecho de soberanía,  en la determinación de sus  políticas educacionales. En la propuesta de EUA ( Diciembre  2000) se centra la atención en la educación superior privada. Se reconoce que la educación en gran parte es una función del gobierno, pero que –en los países donde la educación privada coexiste con la pública- la educación privada debe complementar la pública, nunca reemplazarla. La propuesta de Nueva Zelanda (Junio  2001) considera que – la educación es un sector vital para los países- se deben reducir las barreras cuidando que no erosionen el sistema de educación superior público. La propuesta de Australia ( Octubre 2001) reconoce que los gobiernos juegan un significativo papel en el financiamiento, suministro y regulación de la educación, junto con el sector privado y organizaciones no gubernamentales. Octub

La propuesta del Japón ( Marzo  2002), es la primera  que enfatiza  la necesidad de mejorar la calidad de la educación en cada país y asegurar también la calidad la educación transnacional. Específicamente se señala: - necesidad de mantener y mejorar la calidad de las actividades educativas en cada país; - necesidad de protección del consumidor de la educación, contra los servicios de baja calidad; - necesidad de tomar medidas que aseguren equivalencias internacionales de grados y diplomas. Considerando las diversas situaciones en que se desarrollan los sistemas educativos en los diferentes países, se señala la necesidad de garantizar la calidad de la educación transnacional, a través de la creación de una red de información, como una manera de proteger a los consumidores –tanto en el ámbito de estudiantes como de países.

 

De los cuatro países que han presentado propuestas concretas, tres  (Australia, Nueva Zelanda y Japón) figuran entre los que han tenido  mayor crecimiento en cuanto al número de estudiantes extranjeros acogidos en sus instituciones en la última década.[33] A su vez, EUA es el país que históricamente acoge el mayor número de estudiantes extranjeros. El Representante de Comercio de ese país declaró (en un discurso de Diciembre 2003) que la educación y formación es una de las cuatro prioridades de su país en las negociaciones del AGCS y lamentó que muchos países siguieran impidiendo a entidades de EUA llevar a cabo programas de formación o proporcionar educación con fines comerciales.[34]

 

La Argentina recibió pedidos de inclusión de compromisos en materia de servicios educativos de parte de los siguientes miembros de la OMC: 1) Corea: para servicios de enseñanza superior (modos 3 y 4), de adultos (modo 3) y otros servicios de enseñanza (modo 3); 

2) Bolivia: para servicios de enseñanza de adultos (modo 1,2 y 4) y otros servicios de enseñanza (modos 1,2 y4) ; 3) Nueva Zelanda: primaria, secundaria, superior, de adultos y otros servicios de enseñanza (en los cuatro modos de suministro) y 4) EUA: en servicios de enseñanza superior, de adultos y otros servicios de enseñanza (modos 1,2 y 3). Cabe indicar que en la oferta presentada ante la OMC en Marzo del 2003 Argentina no incluyó ningún tipo de compromiso para los servicios educativos.

 

 

3) Críticas y apoyos desde distintos sectores involucrados

 

 Las negociaciones de acuerdos como el AGCS o similares son llevadas a cabo por funcionarios de los Ministerios de Economía, Comercio o Relaciones Exteriores y en muchos  casos se realizan con desconocimiento de las partes interesadas en el sector que se negocia,  como son –para el caso educativo- los Ministerios de Educación, las propias instituciones educativas, y los actores que forman parte de ellas y también con desconocimiento del resto de la sociedad.

En el mundo existen defensores y detractores de la inclusión de la educación en el marco del AGCS y otros acuerdos de índole comercial. La información escasa, compleja y a veces contradictoria sobre el tema,  ha demorado el debate y la participación de los distintos actores involucrados.

 

Uno de los primeros aportes a este debate lo constituyó  la ‘Declaración conjunta sobre Educación Superior y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios'  desarrollado y firmado por cuatro organizaciones: la Asociación de Universidades y Colleges de Canadá (AUCC), el Consejo Norteamericano para la Educación (ACE), la Asociación de Universidades Europeas (EUA), y el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (CHEA). Esta declaración invita a los países a no adquirir compromisos en ‘Servicios de Educación Superior’  ni en las categorías relacionadas de ‘Educación para Adultos’ y ‘Otros Servicios Educativos' . Por el contrario, apoya la idea de reducir los obstáculos al comercio internacional de la educación superior mediante convenciones y acuerdos,  por fuera de un régimen de política de comercio.

 

Otras asociaciones y ONGs también han manifestado críticas hacia el AGCS. Por ejemplo, el Foro Continental sobre Educación, en una reunión realizada en Québec el 17 y 18 de Abril de 2001 declaró su oposición a la inclusión de la educación en los acuerdos sobre liberalización del comercio de los servicios, a la comercialización de la educación, al uso en educación de un discurso mercantil y al intento de poner como parámetro la relación costo-beneficio.  Por su parte,  GatsWatch, organización con sede en Ámsterdam,  señalaba en una declaración de Noviembre 2003  que los gobiernos debían permitirse la suficiente libertad en el desarrollo de políticas para garantizar que las necesidades educativas de sus ciudadanos sean cubiertas ahora y en el futuro. Entienden que las características centrales del AGCS no permiten esta flexibilidad, porque los compromisos de liberalización allí asumidos  son vinculantes y extremadamente difíciles de revertir. También advierten  sobre la  amenaza que significa  poner demasiada autoridad en manos de los miembros del grupo especial de la OMC para solución de diferencias, dado que esto socava no solo los diálogos nacionales entre las partes interesadas en la educación y sus gobiernos, sino también el diálogo histórico de cooperación internacional entre las partes interesadas en la educación del mundo entero.  Por ello enfatizaban que el rechazo a reglamentar la educación mediante el AGCS no equivale a  rechazar la "internacionalización" de la educación, sino que entienden que un  enfoque verdaderamente internacionalista de la educación mundial requiere que los objetivos educativos y las voces e inquietudes de las partes interesadas tengan precedencia respecto de la ofensiva de la liberalización del comercio.

 

La Internacional de la Educación (IE), organización sindical mundial del personal de la educación, integrada por 24,5 millones de miembros que representan a todos los sectores de la educación, del preescolar al universitario, a través de sus 309 organizaciones miembro nacionales,  en 157 países y territorios,  desde finales de la década pasada está haciendo campaña para movilizar a la opinión pública e impedir que los gobiernos abran los servicios educativos al comercio.

 

En Europa, algunos culpan a la Comisión Europea de que  el mundo empresarial esté mucho mejor informado del proceso de negociación,  que el resto de los componentes de la sociedad civil  y consideran que los  principales beneficiarios del AGCS son los proveedores corporativos de servicios, decididos a extender su alcance comercial global y a convertir los servicios públicos de todo el mundo en mercados privados. Estiman que las empresas transnacionales constituyen  poderosos grupos de presión que dictan  la agenda de las negociaciones del AGCS. Por ello reclaman  la suspensión de toda negociación al respecto hasta tanto se evalúe el impacto que supondrán las obligaciones contraídas por este Acuerdo, sobre las leyes, políticas y programas nacionales en las áreas sociales, medioambientales y económicas de cada uno de los países miembros de la Unión Europea.[35]

 

Los defensores de la liberalización del comercio sostienen que los consumidores / estudiantes pueden tener  acceso a una gama amplia de oportunidades de educación, en el propio país o en el extranjero. Los opositores creen que el acceso puede ser más limitado puesto que el comercio mercantilizará la educación, elevará los costos y puede llevar a profundizar las brechas entre circuitos diferenciados de educación.

 

Por su parte, otros grupos  como el ‘Comité Nacional para el Comercio Internacional de la Educación' (NCITE, por su sigla en inglés) de EUA., y otras organizaciones comerciales  están expresando su apoyo a un comercio  de servicios educativos más libre.

 

A nivel intergubernamental, hay interés en el tema,  en organizaciones económicas como la OCDE y la APEC (sigla en inglés de Cooperación Económica del Pacífico Asiático).  En opinión de la OCDE el comercio internacional de servicios educativos ha crecido mucho en los últimos años y podría ser útil que el AGCS juegue un papel complementario  acompañando a impartir más credibilidad y permanencia a los cambios actuales en el sector educativo.[36] Así se le atribuye a la OMC un papel legitimador y de credibilidad, a través de marcos normativos institucionalizados en el nivel global.

 

En América Latina, sólo recientemente ha habido cierto movimiento al respecto. Aquí se pasa revista a algunas de las posturas sobre la temática.  En la reunión del Forum Social de Porto Alegre, realizada en Febrero del 2002 los participantes adoptaron una resolución proponiendo un pacto global que asegure la consolidación de los principios de acción aprobados en la Conferencia Mundial sobre Educación Superior, promovida por UNESCO en París en 1998.

 

En Abril de ese año,  los rectores asistentes a la III Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades Públicas, firmaron la “Carta de Porto Alegre”. En ella comunican a la comunidad académica universitaria y a la sociedad en general sobre las consecuencias nefastas del AGCS y piden a los gobiernos de sus respectivos países que no subscriban ningún compromiso en materia de educación superior.[37]

 

Por su parte, los rectores de la Asociación de Universidades Grupo Montevideo (AUGM)  que nuclea a 16 instituciones de educación superior públicas de Brasil, Uruguay, Paraguay, Chile y Argentina reunidos en el mismo año en  la Universidad Nacional del Litoral con sede en Santa Fe, debatieron el tema y acordaron estrategias comunes para alertar a la comunidad sobre las nefastas consecuencias de estos procedimientos y solicitaron  a los gobiernos de cada país que no suscriban compromisos en esta materia en el marco de la OMC. Señalaron que “lo que está en discusión no es la existencia del derecho privado para actuar en la gestión de la educación superior (de hecho en nuestros países la educación privada ha sido legislada y funciona desde hace muchos años), ni los avances en la internacionalización del saber, de hecho promovida desde sus inicios por la noción misma de la Universidad y en especial por las asociaciones de universidades como AUGM, que buscan la integración y el intercambio. Lo que está en juego es si aceptamos la transformación de la educación en un comercio y si aceptamos que los Estados renuncien a su poder con capacidad de establecer en nombre de la sociedad y con ella los principios básicos en los cuales fundamentar la formación de sus ciudadanos y velar por que ella fuera pertinente y de calidad”.[38]  

 

Asimismo, los directores y responsables de las Relaciones Internacionales de las Instituciones de Educación Superior Colombianas,  presentes en la Asamblea anual de la Red Colombiana de Cooperación Internacional para la Educación Superior, RCI, en Noviembre de 2002  emitieron la Declaración de Barranquilla. Allí invocan  que “la educación superior es un bien público y, por consiguiente, para cumplir su misión, no puede ser reducida a la condición de producto comercial,  sujeto a las especulaciones del mercado,  en el contexto de la globalización.” Recomiendan participar en las decisiones gubernamentales que se adopten  y  divulgar la temática de la liberalización del comercio de servicios, en foros académicos que debatan y enriquezcan la postura nacional frente a la negociación de los servicios.

 

En Argentina el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN)  manifestó a la Cancillería su total oposición a los acuerdos. Su presidente señaló que el mercado no tiene valores, sino apetitos y que estos se calman con ganancias y que eso no es educación.[39] Por su parte,  el Consejo Superior de la Universidad Nacional de la Patagonia mediante Resolución Nro.15 de Abril del 2004, considerando que  “ es necesario dar respuesta a las consecuencias que traerían las políticas de mercantilización de la educación, impulsadas por la OMC,  que la  educación es un bien público, que en  el Forum Social de Porto Alegre se propuso asegurar  la consolidación de los principios de acción aprobados en la Conferencia Mundial sobre la enseñanza superior, de 1998  y la exclusión de la enseñanza superior del AGCS  y  que, también  en la “ III Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades Estatales'  se reafirmaron los compromisos asumidos por los gobiernos y por la comunidad académica internacional  en la Conferencia Mundial de Educación Superior de 1998  y se  requirió a los gobiernos respectivos que  no suscriban ningún compromiso en esta materia en el marco del AGCS” , resolvió  “ rechazar  enérgicamente la incorporación de Argentina al ALCA., especialmente en lo que atañe a los servicios educativos en general y, en particular, a la educación superior. Adherir a la Carta de Porto Alegre, aprobada en la 'IIIº Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades públicas y rechazar las propuestas de la OMC de considerar a la educación como un servicio comercial, ya que atenta contra la concepción imperante en nuestro sistema universitario, que la toma como un bien social.

 

En nuestro país el organismo responsable de las negociaciones, es el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto “ cuyos funcionarios han estado siempre en contacto con las autoridades del Ministerio de Educación, asegurando la participación del área competente en materia de educación superior en las discusiones de los caminos a elegir”. [40]  El Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología  ha expresado públicamente meses después de asumir su cargo  que : “ es muy importante que el tema se conozca, porque se vienen muchas presiones... La posición argentina es muy dura:  la educación es un bien  publico y no una mercancía”.[41] Ratificando tal postura, recientemente ha firmado con su par brasileño, el Ministro Tarso Genro, y sus respectivos sindicatos docentes, la Declaración de Brasilia, en la cual definen a la educación como un derecho social y un instrumento estratégico para el desarrollo y enfatizan el riesgo de pérdida de soberanía de los países en desarrollo que acepten mercantilizar la educación. Por ello se declaran contrarios a incluir la educación dentro de los acuerdos generales de libre comercio”.[42]

 

 

4) La internacionalización de la educación superior en América Latina y en Argentina en particular

 

Investigaciones recientes evidencian que, en todas las Regiones del mundo, se advierte un incremento de la educación transfronteriza y que la misma involucra una diversidad de tipos de provisión del servicio educativo así como de nuevos tipos de proveedores (por ej. compañías privadas transnacionales y corporaciones de medios de comunicación), que conviven con instituciones públicas y privadas tradicionales de educación superior.[43] Se destacan también nuevos tipos de asociaciones y arreglos administrativos con instituciones locales (instituciones gemelas, franquicias, etc).[44]

 

Desde hace muchos años ha habido consumo de educación en el extranjero  ( modo 2 de suministro),  por parte de las élites de los países de América Latina. Especialmente en las décadas de los setenta y ochenta, muchos países latinoamericanos (entre ellos, Brasil, México, Venezuela, y Colombia) invirtieron grandes cantidades de dinero en becas a estudiantes que, en muchos casos,  no se tradujeron  en beneficios para las instituciones del propio país. Las instituciones de los países avanzados han obtenido grandes beneficios económicos, no solamente por la inversión en la educación hecha por personas privadas o por gobiernos, sino también porque una buena parte de esa inversión se quedaba en el país receptor, a través de distintos procesos relacionados con la fuga de talentos.  Además de esta forma de participar en el mercado internacional del conocimiento, a través del consumo en el extranjero, que existe desde hace varias décadas, está llegando a América Latina una avalancha de nuevos proveedores, cuyo alcance todavía se desconoce,  y que constituye el modo 1 (suministro más allá de las fronteras), y en menor medida –hasta ahora- el modo 3 (presencia comercial). Estos nuevos proveedores ya están compitiendo con instituciones de la Región, especialmente en programas de postgrado en business y computación, sin que los propios Estados sean capaces de controlar tal situación.[45] 

 

Tanto por el gran crecimiento y diversificación de la oferta doméstica de educación superior como por la proliferación de oferta transfronteriza de variadas características y calidades, resulta necesario que  los países se ocupen  de: 1) el reconocimiento oficial de las instituciones extranjeras, en particular la autorización para instalarse en el territorio nacional y utilizar libremente el término universidad o equivalente, brindar títulos de grado o posgrado reconocidos, tanto de tipo académico como profesional; 2) los procedimientos existentes para otorgarle validez a títulos de universidades extranjeras, tanto por parte del propio Estado como por parte de las propias instituciones de educación superior,  que gozan del poder de otorgar títulos con validez nacional o a través de tratados o acuerdos internacionales y finalmente 3) la protección de los consumidores frente a la publicidad fraudulenta y la información distorsionada”.[46]

 

En algunos países de América Latina se han establecido mecanismos para resguardar la calidad de la educación superior,  pero en otros no. El crecimiento anárquico de las instituciones del sector privado, y  el deterioro de la calidad de muchas instituciones públicas es moneda corriente.[47]

 

En el caso de Argentina la Ley de Educación Superior establece que la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Universitaria (CONEAU), que funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación de la Nación, es la encargada de realizar cada seis años la evaluación externa de las universidades, acreditar las carreras de grado correspondientes a profesiones reguladas por el Estado y las de postgrado; pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que presentan las instituciones para requerir su autorización para funcionar con posterioridad a su creación o el reconocimiento de una institución universitaria de provincia y preparar los informes requeridos para otorgar autorización provisoria y/o el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas así como elaborar los informes para evaluar el período de funcionamiento provisorio de dichas instituciones.[48]

 

En cuanto a las nuevas formas de suministro de la educación superior la misma ley, en su Art.74, autoriza la creación y el funcionamiento de otras modalidades de organización  universitaria, previa evaluación de su factibilidad y de la calidad de su oferta académica.  Con posterioridad se resolvió que “ las instituciones universitarias extranjeras que pretendan instrumentar ofertas educativas en el país,  deben solicitar el reconocimiento legal de su personería por los mecanismos de la legislación vigente y luego someterse a los procedimientos aplicables a las instituciones universitarias privadas”.[49] Las universidades extranjeras, en caso de ser reconocidas, tienen  los mismos derechos y obligaciones que las instituciones universitarias privadas locales. Hasta el año 2002 la CONEAU había considerado dos solicitudes de instituciones extranjeras para desarrollar actividades académicas en el país: la universidad de Bologna y la Lynn University. La primera fue autorizada y la segunda no.[50]

 

La educación a distancia está regulada por Resolución Nro.1716/98, pero si  la universidad extranjera no se instala en el país, sino que concreta su oferta mediante esa modalidad, vía internet, aula virtual, tele conferencia, correo electrónico, cassette, videos, etc, la ley argentina no puede alcanzarla, lo que impide no solo prohibirla sin también regularla o condicionar su funcionamiento. La alternativa que le queda al Estado es proveer información oficial sobre los programas acreditados y sobre la validez legal que los títulos expedidos por las distintas universidades en el país.[51]

 

El nuevo proceso de internacionalización  de la educación en la Argentina registró, entre otros, las siguientes modalidades:[52]

• La instalación de sedes de universidades de Europa y de EUA, ya sea con programas para argentinos (Bologna), con cursos sólo para sus propios estudiantes (New York University y Harvard University) o como focos de desarrollo de investigaciones (NNYU, Harvard, Salamanca y otros);
• La ampliación de la oferta académica,  en la modalidad a distancia o presencial , a cargo de universidades extranjeras, con títulos propios sin reconocimiento en la Argentina (diversas modalidades españolas como, por ejemplo, Autónoma de Barcelona, UNED, Politécnica de Madrid, Sevilla, etc.);
• La aparición de posgrados con doble titulación o en cooperación académica entre universidades argentinas y del exterior (Universidades de Belgrano, del Salvador, de San Martín, de Tres de Febrero, Blas Pascal, etc.);
• La instalación de una universidad virtual –como la de Quilmes- en consorcio entre una universidad argentina (la Nacional de Quilmes) y una extranjera (la Universidad Abierta de Cataluña);
• La consolidación de redes institucionales Inter- Universitarias, en base a proyectos de investigación (proyectos ALFA de la Unión Europea o con objetivos de carácter estratégico);
• El incremento de los programas de intercambio de profesores y de estudiantes de grado y de postgrado (diversos programas de la Unión Europea, de España y de otros países, Fullbright, de Canadá, etc.), así como la utilización de profesores invitados de universidades del exterior, en especial para cursos de postgrado. [53]

 

 

REFLEXIONES FINALES

Desde las últimas décadas se advierte un crecimiento significativo tanto de la oferta como de la demanda de servicios de educación superior, en el país y en el mundo.  Asimismo se  sigue profundizando el proceso de internacionalización de la educación superior y adquieren significativa importancia los intercambios de proveedores y servicios educativos a través de  las fronteras nacionales.

 

Concomitantemente desde la última década del siglo pasado, adquieren importancia creciente  acuerdos de comercio multilaterales, Regionales y bilaterales que, a diferencia de los del pasado, incorporan a los servicios dentro de las negociaciones. El AGCS incluye  a la educación como un servicio más, cuya comercialización transfronteriza se espera quede enmarcada en sus preceptos. El que la educación esté incorporada como un servicio o mercancía más en los intercambios internacionales y regulada por las reglas de una Organización cuyo propósito es   promover la liberalización del comercio en pro de la  eficiencia económica,  y que no tiene ninguno  en el área educativa,  puede tener efectos muy negativos.

 

Defendemos las posturas, en los últimos tiempos vapuleadas,   y  claramente expresadas entre otros en la Declaración Universal de los DDHH y  en la Conferencia Mundial de Educación Superior de Paris de 1998, referidas a que la educación cualquiera sea la naturaleza jurídica de sus prestadores (estatales o privados)   es un  servicio público que,  por su naturaleza, debe ser prestado en beneficio de todos y basar sus orientaciones de largo plazo en objetivos y necesidades sociales, indispensables para el equilibrio social y para consolidar las identidades culturales.

 

Por otra parte resulta necesario  separar conceptualmente  dos procesos que, si bien tienen ciertos aspectos comunes, son distintos y tienen  diferentes efectos: por un lado, la internacionalización de la educación y por otro la mercantilización de la misma.

 

La internacionalización de la educación superior es un proceso que no se puede detener y que resulta  auspicioso para incrementar el conocimiento y el desarrollo social y el personal de los involucrados. También para articular las potencialidades de equipos de trabajo de instituciones de educación superior de distintos países.

 

La mercantilización de la educación y su inclusión en el marco de acuerdos internacionales de tinte comercial y/o económico, donde además los países firmantes  tienen en los hechos  muy diferentes cuotas de poder,  resulta peligroso para los países en desarrollo.   A pesar de las dificultades para hacer frente a los embates y presiones pro-mercantilización, no debe considerarse que es el único camino que existe en este mundo globalizado.    

 

Sin ser exhaustivos se señalan algunos de los peligros que esto traería aparejado: 1) desdibujamiento del Estado como ente promotor, regulador y evaluador del funcionamiento del sistema educativo, especialmente en los países en la periferia de la economía mundial; 2) gradual reemplazo de las escuelas y universidades públicas por una oferta de establecimientos privados y extranjeros, 3)  invasión de instituciones externas de desconocida calidad, por no haber construido las regulaciones necesarias para protegerse contra ellas, y/o no tener los recursos disponibles para aplicarlas y/o por  no haber realizado acuerdos con debidas instancias subRegionales, Regionales o internacionales; 4) mayores dificultades en el desarrollo de los sistemas de educación superior nacionales debido a la  presencia de competencia comercial externa; 5) aumento de las brechas sociales a causa de la privatización; 6) homogeneización cultural a favor de los países con mayor desarrollo económico.

 

Si en la definición de las  políticas educativas de un país  adquieren preeminencia los criterios comerciales,  la educación será sólo para quienes puedan pagarla, incentivando y profundizando las desigualdades ya existentes en nuestros países. Por otra parte resulta necesario que el conocimiento que se produce en las instituciones de nivel superior sea  relevante para sus propias sociedades y no impuesto por las necesidades  de otros. Es necesario que las ofertas de carreras y títulos en la educación superior sean pertinentes.

 

Durante las últimas décadas se observó que organismos multilaterales de financiamiento  fueron los principales promotores e impulsores  de políticas en el campo de la salud, la educación, el trabajo y otras áreas sociales, desplazando a otros organismos internacionales especializados como la UNESCO, la OMS, la OPS y la OIT, entre otros. La atención estuvo puesta más en  el ajuste financiero resultante que en la pertinencia y efectividad de las políticas para lograr el bienestar de la población atendida. En los últimos años se incorpora el tratamiento de estos temas dentro de acuerdos internacionales de tipo comercial, también desviando las prioridades hacia terrenos que poco tienen que ver con la calidad y la equidad.  Es necesario evaluar los peligros que esto conlleva y evitar adquirir compromisos, difíciles y costosos de revertir.      

 

 

 

 

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